徐世榮：區段徵收早已被世界拋棄，只有台灣還在實施

台灣現行的區段徵收源自於歐美曾經實施過的超額徵收，它是屬於超額徵收中的第三類，而其源頭可能是為了解決殘餘地的問題，後來則將其擴張而出現了變異。以美國為例，「殘餘地徵收」（或一併徵收、附帶徵收）及「區段徵收」二者都是屬於「超額徵收」，在一百年前的美國，大面積的區段徵收是嚴格禁止的，這已經是各州的共識，沒有爭議，因為這嚴重侵害了私人財產權，與各州的憲法規定都相違背。因此，其爭論的焦點反而是在於可否進行小面積的殘餘地徵收，然而，即使是零星小面積的殘餘地，原則上都還是嚴格禁止的。

反觀台灣，我們對於殘餘地徵收（《土地徵收條例》第8條）原則上也是採取禁止的立場，唯有在土地所有權人申請的情況下，政府才考量是否要予以一併徵收，由此看來，我們也是非常嚴謹的，因為就連小面積的零星殘餘地，我們都是禁止的。若按照這個邏輯，相對而言，那麼徵收面積非常大的區段徵收不是更要嚴格禁止嗎？

然而，非常矛盾的是，我們對於面積非常大的區段徵收竟然是大開方便之門，從《平均地權條例》第53條及《土地徵收條例》第4條的規定看來，幾乎是無所不包，此外還有十幾個法條可以啟動區段徵收，這幾乎讓台灣的每一塊土地都適用於區段徵收，只要掌權者強勢啟動，那麼每一個土地所有權人其實都逃離不了區段徵收的魔掌，這非常的恐怖。試問，台灣土地徵收這樣的立法會否讓你深感精神錯亂？我們竟然是「抓小放大」。為何一個連零星殘餘地徵收都嚴格禁止的國家，反而會允許大面積的區段徵收呢？這非常不合理！這也表示台灣土地徵收法制的紊亂，缺乏財產權與基本人權保障的觀念。

再者，有人欲以區段徵收屬土地開發來予以區隔及扭曲誤導，區段徵收雖與一般徵收有異，但本質上仍屬於土地徵收之一類，依舊是對人民財產權、生存權及工作權的剝奪，必須符合《憲法》及相關大法官解釋文規定，而這也就是超額徵收最為關鍵之處：即區段徵收仍然必須嚴格遵守土地徵收所必備的嚴謹要件，如增進公益性、必要性、比例性、最後手段、及完全補償等，而且政府絕對不應該在缺乏憲法授權的情況下，隨意的剝奪私人財產權，並在之後又將其轉售給其他私人，根據本書的敘述，這在美國是嚴格禁止的，會受到嚴厲譴責。然而，非常遺憾的，到了21世紀，台灣竟然還在大肆實施主要建構於19世紀、至今大抵皆已經被拋棄的區段徵收制度。

為了擴大實施區段徵收，行政院還特別於1990年訂頒行政命令，規定「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發」，這使得區段徵收大肆運用於農業用地。為什麼這麼做？政府除了要賺取農地轉用為建地的地價價差之外，還專門欺負那些守護農地的老農，因為他們缺乏相關法律知識及政治力，這使得台灣區段徵收大抵都施行於農業用地之上。由此也讓我們得到一個非常惡劣的印象，即台灣的區段徵收是專門掠奪社會弱勢的土地及家園，並把這些土地轉手給財團建商及地方派系，即政府運用公權力來幫他們取得及整合土地，讓他們大賺其錢。不客氣的問，這與海峽對岸的中國所實施的「批地」有何差別？沒有的，這不禁讓人懷疑，台灣真的有在實施《憲法》嗎？我們真的是一個保障財產權、生存權、人格權、及人民尊嚴的國家嗎？

對於土地徵收制度的反省與批判，連帶地也必須瞭解其制度的上游，即台灣的土地使用計畫，如都市計畫及區域計畫，因為它們至今仍停留在「權力一元化」的威權時代，所謂的公共利益全由極少數掌權者來詮釋。若以都市計畫為例，擬訂及變更計畫的權力全掌握在直轄市或縣市首長的手裡。依照現行《都市計畫法》，地方政府在擬定及變更「主要計畫」時，不用對外公開徵詢人民意見，而是要等到「主要計畫擬定後」才需對外揭露。即其所擬定的計畫在送交審議之前，才需對外公開及舉行說明會。但那時主要計畫已經擬定完成，以致說明會大抵也僅是個橡皮圖章，無法產生實質功效，人民的意見及選擇都完全被忽視了。

既然擬訂及變更計畫的權力完全由首長所掌握，那麼審議計畫的權力呢？總該要有權力制衡的平行設計吧！很遺憾地，沒有任何權力制衡，審議計畫的權力竟然還是掌握在直轄市或縣市首長的手中。依據《各級都市計畫委員會組織規程》，進行審議的都市計畫委員會委員是由「地方政府首長派聘之」，也就是說，這些委員不論是學者專家或熱心公益人士，都由首長聘任，都是首長「精挑細選」的，不必經過議會同意，因此這些委員是向首長負責，而不是向人民負責。

不論是計畫的擬訂、變更或審議，台灣的制度設計都是將權力集中在行政機關首長、以及與其進行聯盟的權貴菁英手中，完全將人民排除在外。至於管轄更大面積的《區域計畫法》呢？也是呈現「權力一元化」的相同制度設計，而且有過之而無不及。繼而，與這些土地使用計畫緊密連結的土地徵收制度呢？審議委員也都是由內政部長遴聘，權力也都是集中在機關首長身上。試問，當政府左手擬訂計畫、右手審議時，會有不通過的道理嗎？

上述權力一元化及欠缺權力制衡的制度設計何以能夠繼續存在？為什麼可以忽視人民的公民權（citizenship）及自決權（self-determination）？這是因為政府及當權者不斷宣傳「專家主義」，主張由專家來取代政治，在此訴求下，往往刻意把社會問題扭曲為專業問題，需由專家來解決，並由他們來定義何謂公共利益。但是，我們卻發現，在權力的宰制下，這些專家委員會並沒有促進公共利益，反而大都是在維護少數政治經濟權貴菁英的權力，並協助他們累積財富及炒作土地。這些專家委員會，論其本質其實仍是政治，專家主義乃是社會上層階級的巧妙奪權計畫，其企圖以專業形象來進行包裝，並以此取代民主參與，剝奪人民的公民權及自決權，而這就是土地戒嚴體制得予繼續留存的主因。

如同過往國民黨統治的時代，解嚴後台灣各地仍不斷湧現土地被徵收人的激烈抗爭，究其原因，是因為台灣的土地制度依舊未實質解嚴，它還是個威權保守、強凌弱的壓迫及掠奪體制，仍然把人民民主參與的權力完全排除在決策機制之外，以致台灣的都市計畫、區域計畫、及土地徵收皆無法獲得正當性及合理性，而這也是人民不斷地進行抗爭的主因。

因此，台灣的實情是「一部憲法、兩個世界」，縱然《憲法》第15條明文規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」但長久以來，本人的心得卻是，這一條文僅只適用於少數權貴及上層階級，政府非常保障他們的財產權，並用公權力協助他們圈地及炒作土地，讓他們荷包滿滿，選舉時再對政治人物進行金錢及選票的回饋。反之，當政府面對一般百姓及社會弱勢時，卻完全擺出另一臉孔，以憲法第23條「增進公共利益」為名，以都市計畫的手段，不斷的進行徵收、重劃、都更、及強制迫遷，而且是毫不手軟。這種情況是民進黨、國民黨、民眾黨皆然。這真的是台灣最深沉的悲哀！

很希望台灣的土地被徵收人及社會弱勢都能認清局勢，我們根本就不是活在一個民主立憲的國家，若以浮濫的土地徵收為例，我們其實是活在一個「以自由民主及愛台灣為名，實質卻是進行土地及人權掠奪」的類社會主義共產國度！這部《憲法》根本無法保護社會弱勢及其家園，當權者完全忽視《憲法》的存在，並恣意掠奪及侵害我們的權益，我們每一個人其實都是排隊等著當那個被掠奪的少數，有許多人排在前面，而且已經很不幸的遭遇到了，對於那些還沒有碰到的人而言，請千萬不要天真或鐵齒的以為不會碰到，只是現在還沒有輪到罷了，祝福你。