川普的新經濟政策有什麼不同？

在今年（2018）一月的達沃斯世界經濟論壇上，美國總統川普警告說，美國「將不再對他人的不公平經濟行為視而不見」，許多人將之解釋為川普宣布了世界貿易戰的開打。在今年十一月美國期中選舉之前，華盛頓當局準備把焦點鎖定在他人所謂的「大規模智財權剽竊、產業補貼與普遍性國家主導經濟計劃」，劍指中國但卻不直接點名。由於共和黨已經集結在川普的稅改法案旗下，川普認為他終有機會團結在他身後的政黨，並在2020年繼續競選連任。

自一月起，川普揚言將針對2016年期中選舉時提出的經濟政策採取行動。該經濟政策是由美國國家貿易委員會主席彼得・納瓦羅（Peter Navarro）與商務部長威爾伯・羅斯（Wilbur Ross）所起草。在政策文件中，川普特別提到要對進口徵收關稅並附加其他限制，以重振美國的製造業。依據1962年貿易擴張法案（Trade Expansion Act）第232節的相關規定，鋼鐵和鋁的進口關稅分別為25％與10％，並允許美國採取單邊措施保護國內工業，以實現「國防」與「國安」。

川普的行動得到稍早發布的美國商務部工業與安全局報告的支持。報告以國安為由，假設了對鐵和鋁兩種金屬實施進口關稅的情況，因為「國家安全可以更廣泛地解釋成包含某些行業的普遍安全與福利，遠超出國防需求所必須⋯⋯。」

貿易戰的歷史經驗

在川普的公開宣言後，幾個美國的主要貿易國家和集團將威脅或報復美國的出口貨物，從而拉高了貿易戰爆發的可能性。美國貿易保護主義的復甦帶來了兩個威脅。美國採取的「反傾銷措施」有著悠久的歷史，特別是關於鋼鐵的相關反傾銷手段。在此之前，在美國國際貿易委員會宣佈洗衣機和太陽能電池將不公地傷害製造商後，川普限制了這兩類商品的進口量。

川普也威脅要對針對美國出口的貨物徵收關稅的國家徵收「互惠稅」，這個威脅的說法引用了1930年實行的斯姆特-霍利關稅法（Smoot-Hawley Tariff Act）。這項法案的發起人，共和黨參議員李德・斯姆特（Reed Smoot）和國會議員沃爾特・霍利（Walter Hawley）在法案通過後表示，這項法案將對兩萬多件進口商品徵收關稅，保障美國的就業機會，讓美國工業部門免於進口競爭。

隨著美國的貿易夥伴紛紛限制美國出口進入本國市場，這種侵略性的貿易保護主義隨之促成了全球貿易體系的崩潰。隨之而來的貿易戰無疑加劇了大蕭條。最近的事態發展相當易懂地揭露了對新一輪貿易戰的擔憂，並帶來了類似的後果。

顛覆貿易單邊主義

美國的單方面行動嚴重挑戰了世貿組織貿易規則的多邊主義框架。川普政府一直在挑戰以後布雷頓森林體系為基礎的多邊貿易體系，這套體系試圖發展對國際貿易的規範。除了許多對多邊貿易體系的攻擊修辭外，川普政府基本上在迴避與世貿組織接觸的同時，也盡力避免違反許多現存貿易協定的字面意涵。

破壞世貿組織與世貿組織的規定，對川普政府來說並非什麼新鮮事，但很少人知道的是，這也是川普的老對手歐巴馬在內的數任前任美國總統所代表和延續下來的傳統。川普政府和歐巴馬政府都同樣阻止了世貿組織上訴機構（AB）成員的任命，從而有效地破壞世貿組織的爭端解決機制。上訴機構應有七名成員，但因為美國政府的干預，很快就只剩下三名，其功能也被破壞。若缺乏有效的上訴機構，那些希望挑戰被指控違反規定因而憤恨不平的世貿組織會員國，也就無法獲得救濟。

國際貿易自由化的倡導者長久以來一向聲稱，自由化能夠促進經濟增長，長期來看能使得每個人的生活都獲得改善，儘管許多人也承認「無競爭力」的經濟活動可能會造成較短期間內的損害。隨著政治動員的成功，人們越來越懷疑這些說法，這些說法失去了可信度，也促進了西方的種族－民粹－民族主義的思潮興起。

更自由的貿易透過降低消費價格、廣泛分配利益，而看似將錢花在流離失所的生產者身上。恰好相反地，關稅的目的在於保障利益能夠集中在特定產業，同時廣泛地攤平成本。因此，即使沒有考慮其他國家採取報復性貿易手段的後果，某些工作（例如美國鋼鐵業）固然會因為消費者為下游產品掏出更多鈔票而被挽救，但如此一來也會威脅到下游的其他相關工作。然而，消費者不太可能採取政治行動，因為關稅的緣故，他們必須為部分商品付出更多錢；工人則比較可能因為他們的生計受到外國進口競爭的威脅，進而被動員起來。

川普有那麼不一樣嗎？

川普長期以來一直在抱怨美國，也在抱怨美國的對外貿易政策。他似乎以為，貿易是一場零和遊戲，目的在於創造更多出口，並打消美國的貿易赤字。從另一個國家進口貨物代表這個國家「贏了」，美國卻「輸了」。因此，他的美國版「主權主義」（Sovereigntism）把國家尊嚴連結起來；也因此，他指責別人，特別是中國，因為中國「嘲笑我們」。由於貿易問題和美國的就業機會、驕傲與尊嚴有關，額外的成本或虧損成了「微不足道的代價」。徵收關稅將能向外國人表明美國很強大，不能被吃豆腐。

在這套邏輯中，「獲勝」可能會涉及損失，縱使關稅將使受保護產業中相對較少的工人被保障，而犧牲下游產業中廣大的其他工人以及消費者的權益。不過，保護某些具有政治影響力的產業，長期存在的經濟失衡與不平等不太可能得到很好的解決。

半世紀以來，美國的步伐隨貿易自由化來來去去，常常迫近危險的貿易戰邊緣。八零年代，雷根總統的保護主義很少得到承認，因為他現在是美國經濟新自由主義的楷模（現任美國貿易代表羅伯特・萊瑟澤爾〔Robert Lighthizer〕在雷根當局裡贏得了他現在的名譽）。雷根的貿易限制利用貿易協定中的漏洞提高關稅，並限制許多貨物的出口，同時迫使許多政治盟友「自願」接受「限制」。丹尼・羅德里克（Dani Rodrik）認為，雷根的保護主義「放鬆了政治壓力」（let off political steam），使美國經濟復甦，也加速了全球化的腳步。

雷根起頭的國際經濟自由化或全球化，同時改變了國際脈絡與川普近來措施的後果。與雷根脅迫他的政治盟友在冷戰期間接受他的要求作為必要讓步不同，川普的「美國主權主義」是基於「受害者心態」，援引美國作為前霸主的形象，而且沒有任何與他國互利互惠的理由。

然而，太早說貿易戰的「狼來了」，也有可能加速貿易戰發生，因為川普主政的白宮會如何制訂與改變國際政策，仍相當不明朗。考慮到持續存在的種族－民粹主義與民族主義動員對付敵人的真實或想像的政治需要。雖然可能有更多的不幸來臨，但對川普的單邊主義貿易措施過早、言過其實的批評可能會淪為一種「自我實現」的預言。