另一個荷蘭奇蹟?
荷蘭年金體系的歷史演進與改革挑戰(下)

由基礎年金與職業年金共構而成的荷蘭年金體系,從1980年代開始面臨調整的壓力,不過基礎年金與職業年金則分別進入不同的改革議程。但事實上,無論是具備公共性質的基礎年金,抑或是私人職業年金,均是戮力於維護財政紀律的改革措施。

人口老化下的基礎年金

從1980年代初期開始,荷蘭政府就開始意識到基礎年金(AOW)財政穩定的重要性,可預期未來人口老化對於年金體系帶來的影響,於是隨後在1986年成立「德里斯委員會」(Drees Commission),負責針對年金財務提出報告書,其中政策建議包括「增加或廢除繳費級距封頂線」(contribution ceiling)、「延後法定退休年齡」、「調降未婚退休者的給付至最低工資的50%」,不過最後兩項建議方案引來荷蘭工會聯盟(FNV)與其他老人利益團體的強烈反彈,因此後來的改革主要是以提升費率為主,例如基礎年金的費率從開辦時的6.75%調整至2010年的17.9%。

另一方面,荷蘭政府也從給付面著手來管控成本,從1980年代初凍結年金給付連結薪資成長的指數調整(indexation),並具體在1992年規定非經濟人口/經濟人口低於一定比例時暫停指數調整的適用,換言之,基礎年金的實質給付水準是減少的。然而,這些作法的引進並沒有降低當局者對於基礎年金體系財政健全的憂心,因此1997年中間偏左聯合政府推動建立「基礎年金儲蓄基金」(AOW Spaarfonds),財源來自於每年的政府儲蓄,可用來投資政府債券,將於2020年加入資助基礎年金的行列。

年金基金資本主義危機

傳統上,荷蘭職業年金是社會伙伴的特權領域,政府僅能提供規範架構,譬如領取資格、給付計算以及資產投資,所以任何涉及改變遊戲規則的改革措施,都需要透過勞資政三方的協商過程。1980年晚期,職業年金成本攀升問題亦成為年金改革的焦點,職業年金的提繳由勞資兩造分別負擔(雇主約佔七成),由於人口老化導致近十年來費率大幅增加,加上2001年經濟危機導致多數職業年金基金的資產縮水,必須藉由提高費率來彌補投資損失,遂引發非工資勞動成本傷害經濟競爭力的疑慮。

因此,荷蘭政府使用改變稅收優惠補助的作法,誘導勞資雙方同意變更給付計算,由「平均工資」取代原先的「最後工資」公式,有助於降低職業年金財務支出,並恢復法定的資金提存比率(funding ratio,即年金資產/潛藏負債)。根據荷蘭年金法的規定,無論是產業或企業職業年金基金都被要求「完全提存準備」,也就是年金資產可以全然承擔潛藏負債,再加上5%風險準備,以及15%至20%因應指數調整與投資風險的準備金,一旦基金資產低於這些標準則必須制訂償還計畫,在預定時間之內回復到法定水準。

2008年發生百年罕見的金融危機,因為荷蘭多數職業年金基金投入高風險的股票市場,以致於遭逢大規模的虧損,依照荷蘭中央銀行的統計,整體年金基金資產降低8.7%,多數職業年金的提存比率掉到109%以下,所以啟動一連串的緊縮改革,包括提高提撥費率、降低(或凍結)指數調整,以及撤回「確定給付」(DB)而改以「確定提撥」(DC)方案為主。

荷蘭經驗的啟示與挑戰

荷蘭年金體系確實展現出多柱化的優點,但不可以忽略的啟示是,政府嚴肅看待年金的財政考驗,在危機真正來臨之前,提早透過建立專家委員會提出年金支出統計預測並提出建議報告,同時在與利益團體耐心溝通取得共識之後,制度化相關措施以降低政治性的干擾。然而,荷蘭年金體系未來的隱憂則在於,職業年金的投資收益如同乘坐雲霄飛車般,如何管理基金的投資組合已經目前爭執的議題,高風險高報酬或高保守低收益的選擇兩難;再者,這些波動造成雇主增加非工資勞動成本,減損現行勞工年金權,以及退休者降低老年給付水準,更重要的是,已經預見雇主有意陸續(或已經)將年金風險轉嫁給個人,相信會是將來三方協商的衝突所在。

最後值得一提的是,現階段政府為減輕本身的財政負擔,積極鼓勵發展職業年金來填補刪減基礎年金的缺口,然而職業年金也在人口老化與經濟危機之下祭出緊縮措施,加上勞動市場變遷後非典型就業興起,顯然無法累積足夠的年金權而衍生出老年貧窮風險,最終仍是回到政府來收拾殘局(可預見未來許多退休者必須倚靠老年社會救助金過活),國家真能從退休責任中全身而退嗎?答案是再清楚不過的。

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