沖繩縣知事選舉及美軍基地搬遷爭議

2015/04/27

在2014年11月舉行的沖繩縣知事選舉中,普天間基地搬遷問題成為爭論的焦點。民意最終選擇了反對邊野古搬遷方案的前那霸市長翁長雄志當選新知事。面對這一選舉結果,本文從沖繩基地問題的原點出發來展望將來要面臨的問題。

(左)2014年11月16日,翁長雄志在沖繩縣知事選舉中當選,接受女兒的獻花(圖片提供:時事通信社)/(右)整齊停放在普天間機場的美國海軍陸戰隊「魚鷹(Osprey)」新型運輸機和宜野灣市街景

此次縣知事選舉的歷史性意義

在2014年11月16日舉行的沖繩縣知事選舉中,主張反對把美軍普天間機場搬遷到邊野古的前那霸市長翁長雄志,擊敗現任知事仲井真弘多而當選。這一結果,意味著近20年來圍繞普天間機場的搬遷問題引發的混亂暫且告一段落。本文將通過回顧近20年來圍繞普天間問題的歷史經緯,探討此次沖繩縣知事選舉的意義。

2014年11月 沖繩縣知事選舉開票結果(選舉管理委員會最終計票數值)

當選 翁長雄志 360820票
  仲井真弘多 261076票
  下地干郎 69447票
  喜納昌吉 7821票

事情的起因要追溯到1996年4月。受當時部分媒體報道的影響,時任首相橋本龍太郎和美國駐日大使孟岱爾(Robert Mundell)一起公布了歸還普天間機場的協議。當時,包括機場所在地沖繩在內,舉國上下一片驚愕。普天間機場位於大學和民居集中的市中心,可以說是「世界上最危險的基地」,卻一直沒有具體的歸還計劃,因此這項協議的宣布頗具戲劇性。

那麼,為何在那個時候日美兩國政府有此動作呢?很多人認為,引起事態發展的契機,是前一年的1995年9月發生了多名美國海軍陸戰隊士兵強暴當地少女的慘痛事件。但這中認識並非正確。

「冷戰後」產生的普天間問題

雖然現在聽起來有恍若隔世之感,但在美蘇冷戰結束時,國際社會流行過「和平紅利」這樣一句話。人們期待著這種「紅利」,即減少此前耗費於冷戰的資源和人力,或者將其投向其他用途。中國崛起等話題,那還是很久之後的事情。

但是,對這一潮流抱有危機感的,則是日本等部分美國的盟國。隨著蘇聯的解體,冷戰在歐洲或許確實結束了;但在亞太地區,不穩定因素依然殘存。在這種情況下,在一片「和平紅利」的呼聲中,美軍是否會單方面縮減駐外軍隊乃至撤軍呢?這就是當時那些國家的外交防務人士所擔心的問題。

美國為回應這種擔憂而於1995年提出的,就是冠以時任美國國防部副部長助理奈爾(Joseph Nye)之名的政策文件《奈爾報告》(即《美國東亞太平洋地區的安全保障戰略》)。該報告有消除前述同盟國不安的意味,提出駐紮在亞太地區的美軍要「維持10萬人體制」。日本國內最先對此作出敏銳反應的,是當時的沖繩縣知事大田昌秀。

自上而下的歸還決定

大田知事對「10萬人體制」產生一種強烈的危機感,擔心一旦錯失了冷戰結束而帶來的「和平紅利」,那麼大幅縮小沖繩美軍基地的機會將永世不會再來;而且日本歷屆政府雖然口頭上都說要努力縮小美軍基地,但從未有真正付諸於行動的意思。於是,大田最終做出的選擇,是作為知事拒絕在有關強徵軍事用地的文件上代理簽名這個方法,並在1995年夏天向當時的村山富市政府中樞告知了這一意向。

原本,沖繩的美軍基地,是由沖繩戰役中登陸的美軍就地建設的基地,之後又通過有「刀槍與推土機」之稱的強硬手段不斷擴大規模,因此,其中占用了很多私有地。按照向來的做法,是當地主拒絕出租時,由縣知事代理簽名同意。大田知事則堅定了拒絕簽字的決心。

穩固的日美安保體制不僅是日本也是針對整個亞太地區的。其存亡之根本,在基地集中的沖繩縣,是建立在軍事用地租借契約上的。如果真的出現拒絕代理簽名的情況,那麼沖繩的很多美軍基地一旦土地租借契約到期,就將變成非法占據的狀態。加之又發生了前述的少女遭受暴行事件,可以說這是戰後沖繩一切有關基地的事故事件的縮影和象徵,沖繩縣民悲憤不已,民怨沸騰。這種種風波,無疑對大田知事拒絕代理簽名的決心起到了推波助瀾的作用。

1995年9月,大田知事正式表態拒絕代理簽名。1996年1月,繼村山富市之後坐上日本首相寶座的是橋本龍太郎。在他看來,拒絕代理簽名是有可能動搖日美安保之根本的重大問題。但如果為了能使美軍繼續安定地使用土地而採取修改法律收回知事代理署名權限這樣的緊急措施的話,一定會招來聯合執政夥伴社民黨的反對,從而導致執政聯盟的瓦解。走投無路的橋本首相於是做出了這個出其不意決定——歸還普天間。但,這是在日本政府內部外交防務人士的全體反對聲中,連勸帶訓之下孤獨地作出的決斷。

早已注定的亂局

而上述提到的歸還普天間,雖然達成了協議,但事至今日,「替代設施」仍是一大難題。關於這一點,在公布達成歸還協議時稱,將在以嘉手納基地為中心的沖繩其他美軍基地內建設直升機機場,並將部分功能轉移到山口縣的岩國基地,從而確保普天間基地原有的功能。但實際上,可以說是並沒有敲定具體內容。此後近20年來,圍繞替代設施的撲朔迷離狀態,就是最好的證明。

關於這一點,橋本龍太郎本人曾說,「在處理這些問題之際,當時比如沒有留更多的時間給防衛廳和駐日美軍上層去進行溝通」,並歸咎於當時部分報紙為搶獨家新聞而洩露了訊息,「我在這一點上非常懊悔。要是有幾天時間……」(引自《朝日新聞》1999年11月11日的報道)

但是,縮小沖繩美軍基地的最大難關是「縣內搬遷」,即遷移地必須在沖繩縣內。有「政策專家」之稱的橋本龍太郎不可能不清楚這一點。比如,靠近那霸市中心的那霸軍港等,早在1974年就達成了歸還協議,但由於縣內搬遷這個前提條件,以致40年過去後的今天,搬遷還依然不見動靜。若要全面將普天間的搬遷地設定在沖繩縣內的話,那就完全不是因「獨家新聞」損失的幾天時間就可解決的問題了。

從這個意義上講,在公布達成協議的那一刻起,普天間歸還就包含著難以兌現的可能性。也可以說之後的亂局在誕生之時就早有注定的一面。但是時任首相橋本龍太郎就是這樣被逼到了走投無路的境地。最終,橋本看中了建造巨型浮體的「海上基地」方案,看似能一舉解決這個矛盾了。但結果是,圍繞海上方案還是陸上方案,又產生了新的混亂。

沖繩與日本本土之間的鴻溝加深

另一方面,大田知事的拒絕代理署名問題上訴到了最高法院。1996年8月,因沖繩縣敗訴,大田轉而答應署名。但大田的妥協,看上去和在那前後日本中央政府提出條件優厚的沖繩振興政策有關,因此沖繩縣內對「金錢交易」的質疑呼聲也很大。被認為是縣內搬遷候選地的名護市,在居民投票中反對派占了大多數,而名護市市長則聲明表示推翻投票結果,導致事態更加複雜。大田知事夾在政府和縣民中間左右為難,再三猶豫之後最終表態反對搬遷,但此時,他已經失去了凝聚民眾的向心力。

之後,在1998年11月的知事選舉中,稻嶺惠一擊敗大田就任新知事。他表示,以「15年」的期限和軍民共用為條件,接受搬遷到邊野古的方案。其後任仲井真弘多知事在任期間,知事和名護市市長等相關地方首長,曾有過一致表示「只能搬遷到邊野古」的時期。政府的外交防務相關人士非常後悔,那時真是「千載難逢的機會」。因為後來民主黨上臺執政,鳩山由紀夫首相提出,「至少也要搬遷到沖繩縣之外」。

政府人士和日本本土輿論大多認為,「如果那時鳩山首相不多嘴就好了……」。可對於沖繩縣人來說,鳩山政府剛一提出要「縣外搬遷」至日本本土,本土各地就露骨地表示抗拒,這種情形更令他們深感震驚。本來日美安保就不是為了沖繩,而是要保衛整個日本的,也是因為這樣的想法,讓沖繩人在感情上承受了難以名狀的衝擊。雖然政府在沖繩做了地緣政治等各種解釋工作,但結果就像安保專家、曾擔任過防衛大臣的森本敏所說的那樣,搬遷地「從軍事上看非沖繩也無妨,但從政治上看還是沖繩最合適」。

兩度「政治化」

概觀過去20年多年的歷史,可以發現普天間機場的縣內搬遷問題,從一開始看似就是「勉為其難」的。而政府為掩飾這一點,推進基地向邊野古的搬遷,這20年來在沖繩縣實施了各種各樣的經濟振興對策。

以前,還是非常小心地,至少避免在表面上把基地負擔和沖繩振興措施聯繫在一起。但後來則露骨地強調兩者的關聯,就像是在說「給你錢了,基地的事就忍著吧」。這種做法反而招致了沖繩縣民的反感,加深了沖繩和本土之間的鴻溝,這已是不爭的事實。

再加上兩度由首相主導的「政治化」操作,使這個問題變得更加困難。第一次,是由於拒絕代理署名問題可能導致日美安保體制出現「非法占據」的情況,橋本龍太郎首相上演了一出達成歸還協議的「突襲」劇;第二次,是鳩山首相沒有經過充分探討就傾倒於「最少也要搬遷到沖繩縣之外」的政策,試圖以此來象徵「平等的日美關係」。在操作層面本來有可能相當程度地減輕沖繩縣的基地負擔問題,但由於被過度「政治化」,如今它已淪為誰也不想觸碰的棘手問題。

擔心被第三次「政治化」

12月,在縣知事選舉之後的舉行的眾議院大選中,主張推進現行方案的自民黨候選人,在沖繩縣的所有選區都落選了。雖然政府這20年來做出了種種努力,但反對現行方案的沖繩民意,不能不說已經反映得再明白不過了。這裏所說的沖繩民意,經常容易被誤解,它並不是要求縣內的所有美軍基地立即撤出,而是表達一種訴求,即基地在縣內遷東移西的「縣內搬遷」,其負擔之大已到了極限。

假如無視在此次縣知事選舉和眾議院大選中表現出來的沖繩人的反對呼聲,堅決推行向邊野古搬遷的現行方案,筆者擔心那時將是這個問題的「第三次政治化」。也就是說,在這種狀況下要貫徹推進現行方案,那麼它將成為重創沖繩和本土之間情誼的象徵性問題。這樣一來,對多方依賴於沖繩的日美安保體制的穩定性,就有可能產生不利影響。

確實,對於政治來說,普天間已成為極難處理解決的問題。公認的美國知日派的代表人物、原美國副國務卿阿米塔吉(Richard Armitage)說,「要是在當年沖繩回歸日本的時候,日美兩國政府能更認真地解決沖繩基地問題的話,就不至於變得這麼困難」(沖繩時報社編《民意與決斷》)。那麼,這個「遲來的家庭作業」應該解決的本質究竟在何處呢?日本政治如果不願正視問題的核心,只以「已經決定了」為由來推進搬遷方案的話,結果只能使這個問題進一步複雜化,並以更加困難的形式留給下一代人。

(2014年12月10日)

作者:宮城大藏 MIYAGI Taizō

上智大學全球研究系副教授。出生於1968年。畢業於立教大學法律系。曾在NHK做過記者,後考入一橋大學研究所學習,並任政策研究大學院大學助教等職。主要著作有《「海洋國家」日本的戰後史》(筑摩新書,2008年)、《戰後亞洲秩序的探索和日本——「海洋亞洲」的戰後史1957~1966》(創文社, 2004年)等。

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