龐大外債纏身 尼泊爾重建路遙
國際團體呼籲應減免債務

這是尼泊爾81年來最嚴重的震災，西元1934年時的一場地震，曾經奪走尼泊爾8500條人命。尼泊爾總理柯伊拉臘（Sushil Koirala）表示，政府正全力進行搜救與賑災工作，預估最終死亡人數可能超過1萬人。世界各國迅速投入援助，並派遣救難及醫療人員參與救災。其中，美國政府提供了價值約1千萬美元的援助物資，中國政府則提供了約320萬美元援助物資，台灣政府也宣布捐贈30萬美元協助賑災。聯合國宣布動用4億1千5百萬美元的緊急基金援助，協助災後復原。同時，各國民間團體也發起勸募行動，呼籲民眾踴躍捐輸讓尼泊爾人民得以度過難關。

 

尼泊爾是一個貧窮且缺乏基礎建設的國家，2013年的人均GDP（國際匯率）僅為694美元（台灣約為2.2萬美元），成人識字率約6成，有四分之一的人口每日收入在1.25美元的絕對貧窮線以下。聯合國自1990年起，每年公布的人類發展指數（Human Development Index），是衡量一國或地區社會經濟發展程度，與民眾生活水準的指標。在2014年的資料中，尼泊爾在187個國家地區裡，排名145名。和巴基斯坦、肯亞、緬甸排名相近，屬於最不發達的國家之一。因此，尼泊爾不僅缺乏對天然災害的預防和應變能力，以致於災情慘重。未來該如何重建在地震中受挫的產業與經濟？如何維持人民的生活？尼泊爾財政部長估計，本次震災的重建經費至少需20億美元，對於尼泊爾來說，要如何籌募這筆錢？這些都是嚴肅且棘手的問題。

 

然而，根據世界銀行（World Bank）的資料，尼泊爾目前的對外債務總額高達38億美元。光是在2013年，尼泊爾政府就花了2.17億美元償還外債。在尼泊爾這38億美元債務中，各有約15億美元債權屬於世界銀行和亞洲開發銀行（Asian Development Bank, ADB），5千4百萬美元債權屬於國際貨幣基金（International Monetary Fund, IMF）。此外，尼泊爾還積欠日本1.33億美元，中國1.01億美元。本金與利息不斷滾動的龐大債務，無疑對尼泊爾現在的處境是雪上加霜。

 

 

這麼龐大的債務從何而來？根據蘇格蘭禧年倡議組織（Jubilee Scotland）的研究，從1952年至1970年代，尼泊爾接受大量貸款形式的國外援助，因而逐漸累積其債務。當時許多第三世界國家都開始背負外債，但因為貸款利率多持續維持低檔，所以這些債務並未成為嚴重財務負擔。直到1980年代初期，美國總統雷根採取極端緊縮的貨幣政策，以降低通貨膨脹，並大幅提高銀行利率到超乎常理的20%。於此同時，英國與許多主要工業國家也逐漸採取類似政策。極端緊縮政策帶來的額外效應，第三世界國家所背負的外債利率也隨之浮動到意想不到的高點。以複利計算的外債，幾年下來就迅速擴大到無力償還，此為第三世界債務危機的濫觴，也是尼泊爾債務快速累積的開端。

 

在1990年代，尼泊爾開始推動一些市場化的經濟政策，但並未明顯改善其收支狀況。1996年開始，直到2006年終止的十年內戰，不僅減緩了經濟發展，還使得尼泊爾更加依賴外部的經濟援助（這些援助許多仍舊是貸款）。因此，即便持續地償還，尼泊爾的外債仍舊滾雪球似的不斷擴大。西元1991年時尼泊爾的外債總額為17.7億美元，到了2009年累積達到其歷史新高45億美元。我們不難想像，如果能將這些鉅額款項用於尼泊爾國內的醫療衛生教育，以及各項基礎建設，而非拿來給付給富裕的工業先進國家與國際金融集團，能為尼泊爾的人民帶來多少實質幫助。

 

由75個美國組織所共同成立，倡議減免第三世界債務的禧年美國網絡（Jubilee USA Network）於日前發佈新聞稿表示，世界銀行、國際貨幣基金，以及各債權國應該要考慮減免或解除尼泊爾的龐大外債。禧年美國網絡執行董事艾瑞克‧勒孔特（Eric LeCompte）認為：「解除尼泊爾的債務不僅可以立即提供資源，也有助於該國未來的重建工作。」

 

國際貨幣基金今年2月新成立了一個「災難遏止和救濟信託基金」（Catastrophe Containment and Relief Trust, CCR），該基金可以捐贈款項給遭受重大自然災害和公共衛生危機的貧窮負債國家，讓他們得以將政府預算用於應對緊急狀況，而非拿來還債。艾瑞克‧勒孔特認為，國際貨幣基金可以透過這個管道提供尼泊爾協助。自成立以來，災難遏止和救濟信託基金已經捐贈了共約1億美元給受到伊波拉病毒肆虐的西非三國，賴比瑞亞、幾內亞、獅子山共和國。雖然和這三國超過20億美元的外債總額相比，1億美元僅約1/20的份額。

 

因為災難遏止和救濟信託基金對於遭受自然災害的救濟標準為，該國損失超過25%的「生產能力」、超過三分之一的人民受到影響，或是受到的經濟損失大於該國的經濟規模。所以目前尚無法得知尼泊爾是否能符合其贈款資格。禧年美國網絡指出，尼泊爾原本計畫於2015年償還1千萬美元，2016年償還1千3百萬美元給國際貨幣基金。如果能從國際貨幣基金獲得債務減免，這筆錢就可以馬上轉為提供救災和重建工作所用。

 

第三世界國家欠下的龐大外債，有其複雜的歷史過程，這些債務由來也未必合情合理。比如說以殘暴貪腐聞名的前印尼總統蘇哈托（Mohammad Suharto），在2007年聯合國和世界銀行所發表的「全球貪腐排行榜」中，蘇哈托被列為全球首貪，其非法所得估計高達150億至350億美元。蘇哈托在其任內維持高壓統治，並曾對內殺害共黨成員高達50萬人，並為了阻止東帝汶獨立，率領軍隊入侵佔領並屠殺近20萬東帝汶平民。這樣一個獨裁殘暴的統治者，卻因為受到美國支持而能於1967年起擔任總統長達31年。這段期間，印尼的外債由20億美元急速膨脹為1千4百億美元，當中不乏被貪腐集團中飽私囊，或是各種華而不實的建設計畫。但這麼龐大的債務，在蘇哈托下台之後，仍舊要由印尼人民概括承受。印尼的狀況並非特例，因此全球性的債務減免運動組織主張，這類用於不義項目，或是大多數遭貪腐集團瓜分的債務欠缺正當性，不應要求債務國償還。

 

儘管欠債還錢，被認為是天經地義。然而不管是企業或個人，欠下無力償還的鉅額債款，都還能透過聲請破產，或是債務協商等方式來獲得重生的機會。在2008年全球金融風暴發生後，美國政府為了搶救那些「大到不能倒」的銀行，甚至願意編列7千億美元預算，以「問題資產救助計劃」（Troubled Asset Relief Program, TARP）為名，挹注資金於風暴禍首的金融集團。那麼第三世界積欠國際金融機構、工業先進國、世界銀行、國際貨幣基金的債務，也應該要有獲得解套的途徑。

 

如今，尼泊爾面臨突如其來的劇烈震災，世界各國的熱情民眾也許願意慷慨解囊，捐助金錢或物資。但各界湧入的捐助，即便最後超過上億美元，和尼泊爾高達38億美元外債相較，恐怕仍是杯水車薪。要求一個多達四分之一人口每天收入低於1.25美元的國家，一年支付數億美元還債，而不是優先改善人民的生活，這不僅是道德上的爭議。如國際社會不能正視此一問題，並尋求解決之道。外債的沈重負擔始終還會是尼泊爾重建家園，走出貧窮的一大阻礙。