基層公務體系的轉型正義？
──消防員兩年多來的抗爭歷程

近年消防員頻走街頭爭取權益。（圖為2013年北市消防員遊行。攝影：王顥中）

高雄831守護消防大遊行：徐國堯與基層消防員的掙扎

2012年8月31日，港都高雄有近300名現役、退役消防員及其家屬走上街頭，他們先集結於高雄市消防局，一路遊行到市政府，市府派出消防局專門委員李清秀出面，打火弟兄認為市府沒有誠意，毅然拒絕遞交請願書。這一段不被台灣主流社運圈記憶的歷史具有重大意義──它很可能是台灣公務員體系內部的勞動者自二戰以後第一次具有規模的集體行動，象徵著民主化進程中基層挑戰國家機器對公務體系嚴密控管的嘗試，並且引領了至今方興未艾的消防員抗爭。基於對自身勞動條件的反思，基層消防員在這最早一輪的自發性抗爭中已凝聚出兩個簡單且合理的訴求，即「合理工時」以及「專業分工」。

在工時方面，由於消防勤務之特殊性有隨時待命的必須，消防員不能比照一般勞動者的標準放國定假日，北高與少數縣市「做一休一」，大部份縣市是「做二休一」，然而，這「一天」的工時就真的是24小時。因此，就算假設輪休日全部依照規定，全島消防員的每月工時也在360到480小時之間，這比起勞基法規定的172小時多上太多。更甚者，在主管機關不補足消防人力的情形下，頻繁停休、加班領不到足額加班費更是常態。凡是任職基層的消防員都很清楚，自己不得不以普通人的肉身承受「超人」的勞動，最根本的原因正在於人力不足。依照中央政府消防署自己的統計，若要在全島範圍内實施「做一休一」的輪休規律，最少需要26,006位消防員，然而根據2013年的〈消防統計年報〉，島內現有消防人力僅有13285人，只比預期的一半多了一點。更何況消防署這做一休一的「預期」已經遠較國際標準惡劣，譬如在香港與日本，消防員每週工時規定為54小時與40小時；義大利則為三班制，且每上班半日可休一至二日；法國則是做一休二。台灣各級政府以這樣惡劣的勞動條件「照顧」消防弟兄，受難的卻是全體台灣人民，相較於先進國家1:700的消防員人口比率，平均起來台灣一個消防員得負責1,700人，在這「制度操人」的情境裡，縱使消防員扛著過勞的身體竭盡全力，台灣民眾「公共安全」的品質依舊是大打折扣。

在分工方面，消防員主要的工作內容原本除了「消」災（救災）便是「防」災，前者危險緊急，後者除了在轄區内進行宣導、安檢、值班、待命，更要進行消防水源的調查以及反覆的救災演練、裝備保養，為的只是在災難發生時把死亡率降到最低。然而，自1995年起當時新成立的消防署攬起了「救護工作」，捕鱷魚、燒黃蜂、撿鑰匙都成了基層消防員的「分內事」，與此同時，隨著119、1999等電話專線日益普及，加以地方政府不願意責成相關單位專門處理（譬如救貓救狗可以交給動保處），消防員們遂成為民選首長「親民」工作萬用萬能的廉價勞動力。更悲哀的是，每當有消防員為了這些新的「分內事」殉職，卻不算「因公殉職」得到國家撫卹，因為長官們認為這捕蜂抓蛇、搶救溺水不是消防本業工作。凡此種種，都使得消防員原已吃重的工作內容重上加重，除了在火場上出生入死，還要上山下水跟各種動物纏鬥，而勞累的身體後頭等待的家人，卻不一定有撫卹制度的保障。兩年前8月31日高雄遊行高舉的紅布條上，大字書寫著「消防人員血肉身軀，制度操人，絕非超人」、「捕蜂抓蛇救溺犧牲，不算因公殉職」等醒目的標語，正是這大結構問題最肉身性的一面。

2012年8月31日高雄消防員遊行當中最關鍵的運動者，乃是高雄在地的基層消防員徐國堯，他早先接觸過勞動法令，亦曾為民間勞動者爭取勞動權益，自2011年起更陸續向中央、地方各部會上書陳情，要求一個更合理的勞動環境以減低消防員死亡率並提高公安品質。然而，徐國堯頻頻爭取權益的動作，終於促使高雄市消防局在2012年初開始試辦「一天八小時」的工作方案。遺憾地是，此方案並不是全體消防員受惠，而只針對徐國堯一人開刀。消防局隨即在同年5月的決定會議上否定了擴大辦理合理工時的可能性，理由是「人力不足」以及對其他消防員「不公平」。徐國堯本人則在6月底被不當調動到離家50公里遠的山區分隊服務，且往後連續兩年考績皆為乙等，2014年間更在短短兩個月內被記42支申誡，進而免職。

徐國堯上書進言的挫敗經驗說明了一個事實，以個人身份「向上」要求長官施捨改革消防體制非但不可能，更會招致打壓，使國家權力得以傾全力攻擊手無寸鐵的個人，瓦解改革的動力。徐國堯於是轉而「向下」尋求基層消防員的支持，在臉書上發起遊行，欲喚醒集體的力量繼續爭取勞動權益，短時間內即得到各縣市消防員近千人響應。而當8月31日逐漸接近，各縣市消防局的長官們也紛紛動員起來阻擋基層消防員參與高雄遊行，各地不同的打壓手段亦陸續傳出，或者柔性勸說，或者強硬反對，或者威脅調職，或者上級突然在遊行當天安排了訓練課程、臨時會議。這正是為甚麼遊行當天許多現役消防員必須配戴口罩，避免被長官指認出面容，有些甚至只能尾隨在遊行大隊後方不遠處，若即若離地移動，默默表達內心的支持。遺憾的是，當消防局專門委員李清秀接過遊行大隊的請願書，政府機關並沒有從此更加重視消防員的勞動處境、解決相關問題，反而將隊伍中被指認出臉來的基層運動者逐一打上乙等考績，以儆效尤。

消防員尚在集結，已先付出代價：工時訴訟敗訴與徐國堯免職

儘管高雄消防員的遊行示威所凝聚的集體力量尚無法撼動整個體制，卻造成了深遠的影響。首都台北市，另一群基層消防員受到831行動的感召，決定站出來改變這長期過勞的工作環境，進而推動了「消防員工作權益促進會」的成立。這是第一個為爭取集體勞動權益而生的消防員組織，徐國堯義不容辭地接受了該會監事的職務。然而，消防員的公務人員身份卻遭到工會法排除，從而不具備「爭議權」、「團結權」與「集體協商權」，幹部遭官方惡意逼退時也沒有「不當勞動行為」的法規保障，團結起來的勞動者僅能以「協會」的面目現身，其捍衛權益的抗爭行動亦往往被保守人士斥責為「於法無據」，甚至強加阻撓。易言之，從現行法律的角度看來消防員並沒有抗爭的權限，然而，不走集體抗爭的下場就是每下愈況的勞動條件、逐年增加的前線死亡率，或者可能是另一個被秋後算賬的徐國堯。法律的限制、官僚的打壓與保守的警消教育訓練，這樣一種延續自過往白色恐怖時代封閉、高壓的管理系統，其目的無非是要阻絕勞動意識與民主主義從公務體系的內部萌芽，使自發的運動者擔心「老大哥」的懲罰、使反對者對行動的後果充滿恐懼。

於是乎，消防員的勞動現場被型塑出一種「講求服從」、「不容異議」的文化，譬如當兩年來多名新北市消防員殉職以後，當地消防局一方面通告同仁不得發表意見，要為當局的「大家庭」著想，自己人不要找自己人麻煩；另一方面對於基層提出能夠降低前線死亡率的建言又全不理睬。這樣一種被結構塑造出來的職場文化對於消防員追求「生活向上」的正當行動形成了實質阻礙，高雄市消防局從831遊行前後開始，兩年多來對徐國堯與其他運動者進行了一連串的打壓，調職、考績、申誡、退職等鬥爭手段就不再提了，連當地分隊長都在line的群組、在臉書、網路上散播攻擊徐國堯的不實言論，說那兩個月內42支申誡記下去都是徐國堯的「個人因素」──平均起來每工作三天就被記上兩支申誡（以高市消防員做一休一推算）。試想，徐國堯的品行果真惡劣如此、這麼不會做人、一上班就犯大錯，他有辦法號召百千名消防員團結起來爭取彼此共同的權益嗎？儘管高雄的同仁在高壓近似戒嚴的空氣裡無法跳出來為徐國堯平反，駁斥那些惡意的論述，只能藉由消權會作出集體形式的聲明表達反對意見，但私底下仍有同仁感嘆道：「消防局不只剝奪了徐國堯的工作權，甚至連他的人格都要剝奪，可這人曾是一起吃飯、一起睡覺的同事啊。」然而，這樣的職場文化終究引發寒蟬效應，使得高雄市消防局內部人人自危，簡單說出真話竟成為無比困難的事情。

高雄831遊行結束以後，不論是中央或地方政府，除了官樣回應以外並沒有任何實質的做為，抗爭的拳頭好似打在棉花堆裡，而棉花不認為自己是被打到的那人。這就激起基層消防員新一輪的行動，分別在島嶼南境與北境開花。首先，高雄在地消防員張家偉與熟悉勞動法令的徐國堯聯合起來，在當局以戒嚴似的政治高壓瓦解群眾動能的險惡局勢下，他們改走體制內的救濟途徑，針對消防員工時過長一事向高雄市消防局發動行政訴訟，控告當局帶頭違法不給超時加班費與補休假（消防員每月僅被承認的加班時數為100小時，可領17,000超勤加班費，至於其餘80小時的加班時數則以嘉獎補償，或是乾脆認定這些時數是休息時間不算工時）。這場官司纏訟約莫兩年，一直到2014年7月法院判決下來，張家偉、徐國堯敗訴，一方面法官裁定工時制度的調整為行政機關的管理權限，將球駁回給機關；另一方面，法官判定行政機關基於財政考量有決定給予受僱者加班費、補假或行政獎勵之裁量權，受僱者不得異議。更可悲地是，隨著法院判決塵埃落定，高雄市政府開始秋後算賬，一連記了徐國堯42支申誡，其理由包括「向媒體發言」、「向廉政署檢舉長官貪污」、「擔任消促會幹部」等等，隨後又召開考績會將他馘首免職。張家偉則同樣連續兩年考績乙等。

從四Ｏ六搶救心肝大遊行到九一凱道公祭

消防員工作權益促進會在2013年4月6日於首都台北發動了大規模的「消防員搶救心肝大遊行」，500名消防員微雨中從國父紀念館出發，經北市消防局，抵達台北市政府，「消防人力足，人民更幸福」是這次行動的核心口號。在北市府巨大建築物的陰影裡，消促會理事長楊適偉為過去救災捐軀的消防先輩們一一唱名，遊行大隊更將折好的紙鶴放置台前，為活著穿梭水火之間的消防員祈福。這一次，除了延續先前831合理工時與專業分工的訴求，消防員對於自身的勞動環境有了更深入的思索，從而進一步提出「人力要補足」、「評比要協商」等口號，指出人力是解決消防員過勞、提升公共安全的關鍵。另外，消防體系強調由上級長官對基層的單向威權指令，正是為什麼氾濫的評比會造成基層苦不堪言的原因。於是，我們提出基層應有介入評比制度的空間，從事救災第一線工作的人是才是最懂得應該怎麼做最好的人。

兩年來，消防員「由下而上的改變運動」以高雄為起點陸續向外擴散，當南北兩地的基層運動者提出了救命的方法，挺身與保守的官僚系統搏鬥，遲遲沒有變化的僵固大環境卻持續啃蝕著基層消防員的生命。2013年2月12日，黃育隆因搶救五股冷凍工廠火警墜樓殉職；2013年7月6日，陳奕睿、彭祥億因救援泰山皮屋家具廠火警殉職；2013年11月18日吳宗鴻小隊長因救援新北市落水釣客不幸溺斃；2014年3月27日，方俊弘小隊長遭北市地下室火警爆燃吞噬；2014年6月27日，張哲偉葬身新北市地下停車場火警；2014年8月1日，黃尚強、王中、黃國棟、莊政潔、林基澤、劉耀文6位消防員因搶救高雄氣爆而殉職；2014年10月10日，黃錦益在竹南因救生艇翻覆葬身巨浪。不到兩年時間已有13名消防員殉職，更別提那些因過勞中風，未能見報即撒手人寰者。

2014年7月30日，高雄市政府召開徐國堯的免職考績會，商討徐的退職與否，消促會聯合全台勞動團體前往抗爭，希望阻止市府的決定。長官們還忙著打壓運動、欲使基層消防員噤聲，隔天就發生了震驚全島的高雄氣爆事件，隨機無預警的爆破在黑暗的街巷裡蔓延，路旁汽機車被炸得半天高，而基層消防員又一次在人力不足、裝備破損老舊、難以獲取完整資訊的情況下硬著頭皮冒死救災，終使6名打火弟兄慘遭烈焰吞噬。徐國堯身為氣爆現場第一線工作者之一，他認為如果裝備好些，部門間的分工更明確些，讓環保署的毒災應變隊可以即時統合指揮現場人力（消防員的訓練不足以妥善處理丙烯外洩），弟兄們的死傷或可減少。前線消防員可以憑藉嗅覺本能地判斷現場狀況並非單純的瓦斯外洩。然而，在沒有專門單位、新式儀器協助判斷的情況下，他們只能一味噴水、死守。基層消防員已經以緊鄰著死亡的經驗證明了裝備的改善、分工的專責化、人力之補足等向來的訴求乃是提昇公共安全、挽救弟兄性命一條勢在必行的路。

氣爆發生以後，台灣社會終於在哀慟當中給予基層消防員的勞動處境更多的關注，媒體紛紛報導，各地消防員亦自發性地投書報刊，力陳現行消防體制的困境與改革的方向。2014年9月1日，距離高雄氣爆剛滿一個月，消防員工作權益促進會在凱道上為殉職同仁辦了場公祭，超過千名消防員與民眾從全島各地聚集到自由廣場，手持燭光列隊步行至總統府前，悼念死者，也祝願這吃人的消防體制為生者而改革。面對那些死去的姓名，舞台前流著眼淚的消防員堅定地說道：「學長們已經完成自己的任務，接下來是我們的事了！」9月1日公祭的訴求亦不外乎「人力要補足、裝備要改善、救災要專責、政府別打壓」四項，當時消防署亦逐項做出回應──人力方面，承諾三年內培育分發2925人，然而，這相比全台缺員1萬3千餘名依舊落差太大；裝備方面，署方將汰換與補充消防裝備的問題丟回給地方政府處理，也未對於熱顯像儀與救命器提出具體補充計劃；專責方面，消防署願意將補蜂抓蛇、救貓救狗業務與地方相關單位研商移出，但對於高雄氣爆等大型災害發生時的專門對策單位則沒有回應；打壓方面，消防署完全否認打壓，並暗示被打壓的消防同仁若不服請自行救濟。消促會一邊亦製作了宣示不再打壓的聲明書給年底選舉的各縣市長候選人簽署，其中高雄市長陳菊也簽了，然而，徐國堯卻因為高雄的主管機關在前一天臨時取消排假，而無法北上參與這次公祭的行動，僅能透過錄影在現場表達意見。簡而言之，經過了這麼多事，除了表面上些許讓步，長官們不改的依然不改，虛偽的依然虛偽。

失敗的轉型正義：綠色執政不是民主人權的保證

另一頭，氣爆發生地點的高雄市政府，同樣並沒有因為氣爆事件而改變對基層消防員的態度，特別是徐國堯。八天後，徐國堯本人收到了高雄市政府的免職令，更諷刺的是，親手簽署核發的人正是黨外時代號稱「人權鬥士」的市長陳菊。高雄市政府剝奪人權的手段並不止於此，消促會在高雄地區有四名幹部，在徐國堯被「處理」掉以後，餘下三名亦陸續遭官方追殺，收到了考績會通知單的「警告」。該通報上頭搬出《公務員服務法》第14-3條，說公務員參加民間團體活動需經主管機關「許可」，同時未經許可亦不得以私人或代表機關名義發表有關職務之談話，否則將依規定「懲處」。試問，當協會內部存在著獨立的民主機制，幹部選舉在尚未確定當選前，如何提請主管機關「許可」？而當選後既已身為幹部，則主管機關死抓不放的「許可」權亦不過是「逼退」用的手段而已。說到底，高雄市政府正在使用源自於威權時代箝制言論自由、控管公務體系勞動者的反民主法條，來對付消促會的內部民主，市長陳菊這位「人權鬥士」已化身為當年他所反抗的「威權」、「恐怖」，被自己的對立面給吞噬。比較起來，其他縣市政府對於消防員之參加協會一事多半持觀望態度，台北與新竹更是主動核可，這樣一來，高雄市政府對於消防員的全面鎮壓儼然成為保守勢力的灘頭堡，反動官僚的先鋒隊。徐國堯遭免職後，儘管消促會旋即前往民進黨中央黨部抗議，痛批「綠色執政搞戒嚴」，然而，陳菊始終沒有認錯、不肯撤銷徐國堯的免職令。

高雄市長陳菊曾不只一次在二二八追思紀念會上發言，矢志實踐「轉型正義」，也曾發出轉型正義仍未完成、有待不斷追求的浩歎。如果轉型正義指的是一個社會在民主轉型的過程中，重新面對、清理過往威權時代的歷史，特別是戕害生命、打壓人權者，從而追求一個與公平正義期待相符的新社會，那麼，陳菊目前的實踐成果是完全不及格的。回顧前述基層消防員兩年多來抗爭的歷史，既從高雄開始，最受打壓的部份也是在高雄，舉凡調職、考績、申誡、免職等鬥爭手段，乃至於在高壓、封閉的職場文化中棒打出頭鳥、摧毀異議分子的人格、逼迫其餘消防員噤聲，更欲阻絕媒體，不讓社會大眾聽見消防局內部同仁的真正意見，這全部是與過去威權時代相同的統治手法。

更進一步，高雄市政府之所以有能力這麼做，所憑恃的法律工具亦無非是過去白色恐怖年代，國民黨黨國威權體制的「遺產」──現行《工會法》將警消排除在外，切斷了公務體系勞動者與民間企業勞工兄妹的集體連帶，形成了島內勞動體制的分斷；《公務員服務法》則禁止消防員發展主管機關核可以外的一切與民間團體的連帶──這些過時的、反民主的法律不消說早已違反了國家所簽署的《兩公約》中不得禁止公務員組織工會之條文，所有這些封閉性的規定，更只為了一個目的，撲滅公務體系內部勞動者的勞動意識。縱使地方政府沒有修改國家法律的權限，高雄市府也沒有這般蠻幹的必要，大可比照台北、新竹主動核准。而當「講求服從」、「不容異議」的職場文化在這些落後的、半封建的制度框架底下茁壯起來，高雄市政府並沒有反思歷史、追求轉型，反而在其他各縣市仍然觀望的階段率先搬出《公務員服務法》集中火力攻擊徐國堯，鎮壓勞動現場的異議份子，將源遠流長的戒嚴傳統重新發揚光大。這對於市長陳菊曾經費了半生苦苦追尋的「民主」、「人權」來說，實在是極大的諷刺。

這裡不得不問，台灣在社會進程的道路上所追尋價值到底是什麼？如果要談人權，那麼不論現行法規為何，各級機關單位針對徐國堯、張家偉、楊適瑋、余宗翰一干勇敢消防員的打壓全都是不合理的；如果要談民主，就該讓第一線工作的基層消防員自由表達意見，並且凝聚形成具體的消防政策；如果要追求轉型正義，就應該補足人力、改善裝備、專責救災、停止打壓，徹底轉變這個不斷吞食人命的消防體制。解嚴至今，台灣島上陳舊的消防體制未曾真正良好地轉型，乃至於近二十年來在新自由主義席捲全島、國家不再提供足夠公共服務預算的情況之下，基層消防員只有服從命令承接那滿溢出來的公共工作，包山包海，愈來愈多，愈見吃重，終於淪落到今天過勞爆肝時有所聞，不到兩年殉職了十多人的慘況。儘管政黨曾經輪替、政策稍有不同，但整體而言消防體制、勞動現場並未實質轉變，反而每下愈況。難道所謂的「民主化」除了投票與表面上的換人執政，並不包括廣大勞動者憑其集體意志，改善自身生活環境的願景在內？

香港工人階級在最近「佔領中環」的運動中提出了一個耐人尋味的口號：「民主為民生。」勞動者的正義是整體的「生活向上」，而不是手握選票卻改變不了任何事情的無力感，為此，需要基層體制朝向公平與公義轉型。在現今消防員的情境裡，如同前面已經詳細提過的，政治上需要籌組工會的正當權利，以及足以充分表達意見的言論、結社的自由，物質上需要的是人力與裝備的補充，從而凝聚出新的政策、更好的生活。從反面來想，如果一種表面上民主的制度無法實現廣大勞動者的生活願景，即使號稱正義，要它何用？或者這麼說，正因為確信民主可以造成改變、造成體制的「轉型」，所以才有深化它直到最最基層勞動現場的必需。高雄市長陳菊如果還保有黨外時期為民主奮鬥的記憶，如果自許依然是民主主義與轉型正義的實踐者，就應當停止對轄下消防員的打壓、讓徐國堯復職，並且推動高雄市政府協助基層消防員同中央主管機關協調，從而在全島範圍之內修正戒嚴時代國民黨留下的「遺產」、追求消防體制的實質轉型。如若不然，勞動者有自己的路。

小結：扭轉被異化的打火勞動

消防員是一個特殊的、極富理想性的職業，俗話說「火裡來，水裡去」，其業務內容除了跟他人的死亡搏鬥、也得跟自身的死亡搏鬥，這需要健壯的體魄以及過人的勇氣。為了挽救他人生命，允許自己的身體暴露於致命的危險當中，這本是人性最光輝的一面。可是這幾年來勞動條件日漸惡劣，前線死亡率節節攀升，消防員的壯碩的身軀開始撐不下去。當他們站出來捍衛正當的權利，那些官僚大員竟然是這樣回應──當831遊行訴求專業分工，他們說這是「為民服務」；當406遊行訴求合理工時，他們說這是「為民服務」，消防員就算每個月工時突破480小時，平均時薪160餘元，也應該知福惜福。同時也因為是「為民服務」，所以即使長期過勞、即使工時薪資不合比例、即使裝備破舊提高死亡的風險、即使剝奪了言論自由有苦不能言、即使衝入火場沒有足夠的同伴後援救護，基層消防員也必須甘之如飴──這種話消防員自己可以說，但推諉改革責任的官僚沒有資格說，當他說了，他便是在利用消防員從來「為他人奉獻」的道德理想，從中加以剝削，他已化作提高死亡率的吃人體制的一部份。

更具體一點，目前全台灣550個消防分隊當中，有四成分隊每天上班的人數不到六人。因此，存在著這樣一種可能性：其中有兩人出勤一件救護、兩人應長官要求去為民服務，再扣掉值班的一人，火警發生時能趕往現場的只剩下一人。如果受困火場的你追問那僅存的一位消防員，其他那些懷抱救人理想的消防員到哪裡去了？答案可能是他們正在幫長官澆花除草、在幫別人撈布袋蓮，他們不得不把勞動力耗費在消防以外的地方，其實他們很想趕赴火場挽救同胞們生命財產的安全。在這層意義上，這兩年多來從徐國堯對非理體制的衝撞所開始的一連串基層消防員抗爭行動，其四大訴求：「人力要補足、裝備要改善、救災要專責、政府別打壓」，不只是為了改善自身勞動條件，不只是為了提昇民眾公共安全的品質，更是為了重拾人性中相救急難、互相扶持的光明面──當扭曲的體制不停吞食人的生命，消磨人的理想，反抗是為了恢復人類的尊嚴。