行路艱難 歸途無期
──基隆市「暘基康復之家」遭社區抗爭始末（下）

責任主編：陳韋綸

「礙難同意」的主管機關

鄰避設施（編按：指因各種原因而遭鄰近居民反對的設施，例如焚化爐、賭場...等）所引發的抗爭事件，與社區的關係常被當成是唯一的爭議點，康復之家做為精神復健的收容機構，當然也不得不面對這個問題。然而，「與社區的關係」，事實上卻並非只取決於康家本身與社區是否有溝通的意願──如果我們這樣看待「溝通」與「改善關係」的責任歸屬，有太多失責、失職甚至失能的角色，就在此一困境中滅失其罪咎了。

在暘基的案例中，與社區的緊張關係，是地方政治人物角力的祭品、民意代表施壓干預、主管機關怠職、怕事，以及社區居民對精神障礙的認識不足、形成恐慌的綜合性結果。

讓我們先跳過容易理解的居民抗爭的部分。先問：為什麼1個合法申請、設置的社區精神復健機構，歷經2年還拿不到開業許可？

2011年6月，暘基康復之家通過基隆市衛生局的設置審查，其後因為房屋產權問題，不得已放棄原地點、重新尋找合適的位置，這才落腳現在的信義區孝忠里。2012年3月19日，另一場審查會議在基隆市衛生局召開，以提案方式討論「暘基康復之家籌備處申請設立住型精神復健機構許可案」，內文提到「因設置原址未能順利承租，本次申請另地設置，再行審議」，而決議是：通過。

2012年3月19日於基隆市衛生局召開的審查會議，其中詳載提案是做為暘基地點變更後的設置許可來提出。（攝影：周孟謙） 為會議紀錄，可清楚看到會議紀錄中，乃針對暘基康復之家設立案來討論，完全沒有提到一字、一句跟「中央補助款」有關的內容。（攝影：周孟謙）

「通過」之後，業者依法完成一連串使用變更、消防安全檢查及室內裝修，在2013年6月19日，收到來自基隆市衛生局醫政科的公文，宣稱暘基康復之家的申請「未依『精神復健機構設置及管理辦法』第四條規定辦理，與程序不符，礙難同意。」

基隆市衛生局102年6月19日的來函。（攝影：周孟謙）

官僚要殺人可以有多少種方式？

這裡提到的「精神復健機構設置及管理辦法第四條」是什麼呢？

「（精神復健）機構之開業，應依下列規定，向所在地主管機關申請核准登記，發給開業執照。」這幾乎是沒有解釋空間的通則性條文。要違反通則性的條文，只能是更根本的問題吧？為了確認模糊的想法，7月17、18日下午，我兩度致電基隆市衛生局醫政科楊科長，在電話中向她詢問這個業者看不懂、我也看不懂的「程序不符」到底是什麼意思。她表示，業者的申請程序有瑕疵，在經過一次搬遷後，應將原案撤銷、再送新案，暘基沒有做這個動作，因此，在主管機關看來，等於他們從來沒有提出正式的申請，那麼衛生局要怎麼在沒有提出設置申請的情況下去核發開業許可？

這個聲明於是勾勒出一個多麼荒謬的圖景：從來沒有提出申請？那麼我手上拿到的資料，從民國100年到102年的公文往返、明明白白寫著決議通過設置的會議紀錄，是主管機關在和民眾鬧著玩囉？公視獨立特派員2012年12月針對暘基康家遭社區抗爭製作的專題採訪「康家要找家」、孝忠里社區居民近一年半來的抗爭、各路議員、里長相關人等的政治角力，原來都是為了一起從來沒有發生過的康復之家設置案嗎？

如果認為他們根本沒有申請設立，那麼這一切到底是所為何來？2012年3月19日的審查會議決議又怎麼解釋？面對我的質疑，楊科長是這麼回答的：「我們是基於善意的行政輔導的立場，去提醒他們，要和社區做好溝通的工作。而那場會議是針對要幫他們送交中央申請補助款，與核准設立無關。」

即使我先不問：為什麼要幫一個不存在的康家設立案爭取中央補助款這種邏輯性的問題好了，2012年3月19日那場會議，那場名為「基隆市101年度第1次精神疾病防治諮詢委員會議紀錄」的會議，我把完整的會議紀錄翻看了不下5次，在整場會議中沒有看到任何與「補助款」有關的字樣。楊科長並說：「這1年多來我們不斷在處理民眾的陳情、來自議會的壓力，我們一直是秉持中立的立場。再回去看，發現這個瑕疵，也是希望業者能把程序補正。」

整整1年的時間，業者投入了超過800萬的預算，在申請設立的前提下去進行整修與使用變更等工作，在這過程中，也一直都與醫政科的官員們保持聯繫。而基隆市衛生局承受來自各方的壓力，想必也是事實，所以，在1年之後「發現」了1個可以弭銷問題的方式，索性聲稱根本沒有這起申請案件。官僚可以卸責至此，賞自己行政專業巴掌至此，令人瞠目結舌；行政法的信賴保護原則，至此則根本就是笑話了。

錯亂無稽的行政中立

身心障礙者權益保護法第七章第82條：「直轄市、縣（市）主管機關、相關身心障礙福利機構，於社區中提供身心障礙者居住安排服務，遭受居民以任何形式反對者，直轄市、縣（市）政府應協助其排除障礙。」，請問基隆市政府及基隆市衛生局，不承認決議通過設置的結論，就是你們做為主管機關「協助其排除障礙」的具體作為嗎？

這已經不是怠職怕事，更不是什麼行政中立，這是瀆職。

基隆市衛生局是多麼努力於排除「問題」，還有另一紙公文可見一斑。2012年12月，暘基業者收到醫政科的公文，陳明依據基隆市議會某次會議決定，「針對本市相關正申請設立之精神醫療機構及康復之家，應與地方居民積極溝通，在未取得居民認可前，暫緩各項申請設立許可審查作業」。是依據什麼邏輯、從什麼時候開始，地方民意機關的決議，可以凌駕於中央的行政法源之上？合法的申請，被議會指使主管機關駁回，這到底是一種什麼樣精神錯亂的行政中立？

來自地方民意機關的干預。（攝影：周孟謙）

我覺得我在此處使用「精神錯亂」這四個字，非常的政治不正確，使我自己感到尷尬。但是我找不出其他更好、更準確的字眼來替代這四個字，形容基隆市衛生局的作為。

誰在阻斷溝通？

回到康復之家與社區居民的關係。另一個關於社區精神復健不可不提的事實是：社區關係的確是重要的，直接影響未來住民（個案、學員，各式稱謂不一而足）的復健之路。而居民的疑慮，也是再自然也不過的「常情」。然而，正是因為人們對於未知、異己的恐懼近乎本能，正是因為要消除這樣沒有邊界、輪廓的無明恐懼相當不易，所謂的溝通與取得社區認同，更不能全然推說是業者的責任。

根據暘基籌備處主任郭勢勇的說法，暘基在這過程中，至少試圖辦過3次說明會。2012年3月底，在那個如今不被承認的審議會議結束後，郭主任在7月初即去拜訪孝忠里的里長林志軒。當時里長一口應承會代為商借場地、召集社區居民來參與說明會，之後事態卻迅速地改變。「里長懷疑我是某個議員引介來他們社區的，那個議員的兒子以前和里長的兒子競選過，好像有些恩怨。」郭主任非常無奈，一筆莫名奇妙的地方選舉恩怨，就這樣栽到了暘基頭上。

里長的態度丕變，常在里長辦公室出入的里幹部偷偷告訴郭主任，一定要想辦法解開這個誤會，否則事情會很難收拾。然而根本不是事實的莫名誤會要如何化解？很快地，自救會風火雷霆地成立，很快地，要顧選票的民意代表也就來了。民意代表的介入、地方政治人物的選舉前債，結果就是一次一次的說明會被迫胎死腹中。

去年底公視獨立特派員「康家要找家」，紀錄了民意代表、里長與居民們集結暘基門口抗議的過程。裡面可以看到，在基隆市擔任了五屆議員的韓良圻議員與里長是如何「代表」民眾發言：「我們不跟你開說明會，然後我們也不跟你溝通。我們堅決反對。」[1]

就連業者自己尋找場地辦說明會，去年10月底，商借深美國小的場地，校方也答應了，在最後關頭，基隆市教育局發公文給深美國小，說：「為維全體師生安全性暨附近居民敦親睦鄰整體性考量，請校方務必嚴守行政中立的立場，審慎評估後再行定奪。」

業者自行尋找辦理社區說明會的場地，深美國小本已同意出借場地，在郭主任繳交保證金之後，校方收到來自基隆市教育局的「勸誡」。（攝影：周孟謙）

是基隆市教育局國教科。為什麼連教育局都會摻和其中呢？基隆市教育局是受到誰的招呼、誰的指令，去干涉這件與他們的業務完全無關的事呢？這哪裡是行政中立，根本是層層阻斷、要逼死人的封殺局面。而主管機關衛生局，仍一派「行政中立」的清新，置身事外，只不斷勒令康家要取得社區認同。

「他們為什麼不去住在山上？」

官僚不只無能，甚且壞事。而民意代表則綁架民意，憑藉著模糊、渾沌的民粹，阻斷了所有溝通的可能。

此次事件中，其中一個爭議點是暘基康復之家的位置緊鄰深美國小及住宅區，這樣的恐懼，形同將精障者都視為潛在的犯罪者。關於地點的討論還有：「這裡有電磁波和救護車出入，會刺激到精神病患的康復，他們為什麼不去住在比較安靜的、遠離人煙的地方？這樣對他們的復健也有好處！」

這是出於對社區精神復健的錯誤認識。事實是：全台灣的康復之家，大多設置在社區及尋常公寓內，原因是長期的精神復健，目的即在使受身心障礙所苦的人，從病人角色漸轉入「常人」角色，從這樣的過度中，一點一滴地重新培力、安身立足。所以複健計畫的重點以及復健機構的地點選擇，都不會是以隔離、安靜為主，而應盡可能地交通方便、鄰近相關資源（醫療、商圈、工作地點）從外觀上應儘可能地彰顯常態。也因為社區復健中心最終的目標，是使康復者終能從中繼站回歸社會，因此，與常人無異的生活環境、生活方式正是必要的，因此，社區居民在電磁波和救護車出入的地方住得，這些康復中的精障者就住得。

此外，康復之家做為社區復健的1種形式，收案標準有相當嚴格的規範：「精神狀態穩定，無自傷、傷人之虞」是首要條件。其次，願意接受精神科的治療、定期服藥、日常生活能自理，都是缺一不可的要素，能通過這些篩選（透過精神科專科醫師評估）而住進康復之家的個案，都是具有病識感，溫和，又希望回到社會的人。我曾訪問1位執業多年的精神科醫生，他說：「真正危險的往往是從來沒有接受過任何幫助、沒有病識感，但已在崩潰邊緣的所謂『正常人』，而不是這些努力自救的個案。」

再1個事實則是，全台灣隱身在社區及公寓內的康復之家住民，與社會新聞扯上邊的時候，多是他們成為歧視與污名、集體歇斯底里下的被攻擊者、被侵犯者，而從不見他們去侵犯或是攻擊別人的案例。在前述的陽明大學254份有效問卷中，這些個案的GAF（整體功能評估量表，Global Assessment of Functioning Scale），分數達到61分以上的為89.4%，述義：「大致功能良好」至「無或極少症狀」，用最直白的話語，他們就是一群生活功能與精神狀態都有一定的穩定性，但迫切需要棲身之所的「人」。

無可迴避的公民責任　

我們不可期望國家，我們不可期待政府，這是這幾年來參與社會議題，我最深的心得。精神障礙者的處境，就和其他弱勢者一樣，當人們發現狀況已經很糟的時候，同時會發現你繳稅、盡義務，以為有人在支持著的社會福利系統早已崩壞。資源和（對的）政策，宛如罹患某種末梢血液循環不良的疾病，到達不了真正需要的地方。1個庸懦的公務機關就可能阻斷10數人康復的契機，站在邊緣的人們於是如壞死的組織那樣被捨棄。

訪談最後，郭主任坦白告訴我，經過這2年，他已經心灰意冷。基隆市有急性病床238床，慢性病床約160床，而基隆地區領有精障手冊者將近3,000人。康家營利甚微，尤其是小型的康家，他懷抱著希望而來，現在已消磨殆盡。我問他，衛生局堅持你沒有提出申請、咬定那會議結論不算數，你要重新申請嗎？他說：「這是他們想要逼退我的方式，我不會屈服，我們就法院見吧。」

對於社區居民，郭主任說：「其實我相信如果有機會可以面對面與居民溝通，他們會理解我們不是毒蛇猛獸，但是現在就連這種機會都沒有。」我與他同感。今年，在台南的爆發另一起類似案件（安田康復之家），業者已拿到開業許可，他們的近況說明了「恐懼」與「污名」不是鐵板一塊。在安田康復之家的例子中，即時目前還不知道什麼時候可以開始收個案，籌備人員已經在六月初遷入（暘基因為未能取得開業許可，人員無法進駐）。業者的對應方式是，「我們現在就把門打開，歡迎任何人進來，了解我們的工作。也會努力去跟社區居民溝通，從說話開始吧，願意聽的人我們都會仔細地說給他聽。我們的管理員每天都去和公園散步的人聊天，其實很多人並沒有那麼排斥，我們還有聽到一些溫暖的鼓勵。」

我看過安田康家管理員每天記錄下來、和鄰居的對話紀錄，一個大哥說：「在未發生任何狀況前，人人都是平等的，都有權利可居住在任何地方。」；也有老太太聽完精障者的處境，覺得有點心酸。這樣柔軟的心情，與對於權利、平等的認識，也是常民的真實處境；常民，不意味著一定要被恐懼綁架，社區精神，也不一定要狹小到只在意社區本身的利益與發展，這一切都是選擇。

我在完成這篇報導的過程裡，不斷想起王大哥對我的「怕」，如此敏感而小心翼翼；即使我自以為修飾得不露痕跡，或是自認那其實也不算是一種畏懼，他捕捉以及回應的方式都讓我得回頭面對自己，下意識中是否也有排拒存在？如果我可以勉強算是一個努力認識這個問題的門外漢，仍需戮力、後設地去處理那些無以名之的情緒，更可想見他們身上背負的污名到底是多重的負擔。對於精神疾病的無明恐懼，是層層建構的結果，要解開這種制約不會那麼簡單，但沒有道理，基於「恐懼」而去剝奪他們康復的空間與機會。

在國家政府不可依恃、社會福利安全網千瘡百孔的現實下，做為人，做為公民，我們有更深的責任保持理性，以開放、柔軟的心態去照護彼此。這是先暫時不談制度面的殘缺了：公民究竟是輸送養份的一環、還是截斷、獨佔資源，使事態更惡化的因子？人們有道德責任，做正確的判斷。

衛福部成立之後

2013年7月，台灣社會如沸水蒸騰。在洪仲丘案與大埔強拆的新聞夾縫中，衛生福利部揭牌的消息沒有受到太多注意。原衛生署業務與隸屬於內政部的社會福利司，在「政府組織再造」的大旗下被整合在一起了，多數民眾也很難理解到底是走向怎樣的再造？政府組織要走向精簡小，對應於社福資源，就是具體的社福民營化與私有化。政府的角色在調整，引入市場原則來解脫於龐大的照護開支，然而：社會服務能做為純粹的商品看待嗎？需要使用社福資源的人，已是政經、社會的弱勢者，若國家在此漸漸退場、一切慨交以市場及「使用者」自決，如今殘破的安全網會不會更加崩壞，是公民應當謹慎關切的問題。

今日，台灣精神病患的照護責任，仍多是由家庭來吸納解決。家屬在沉重的情感負擔、疾病污名下掙扎，缺乏足夠的社會支持，往往如黑洞般被吸納進更掙扎不動的處境。康復之家，繼之以同類型的社區復健中心、庇護性工作場所，都是病患和家屬的主要需求之一，不只提供居所和日常照護，更重要的是回歸的起點與喘息的空間。多數需要醫療介入的身心障礙者未能就醫，已在醫療體系中接受幫助而穩定的病人，則寧可長期滯留醫院，全台灣有3成以上的病患被認為已不必住院而仍在住院，床位運用效率不佳，問題反覆加乘在同一族群身上。

說到底，所有關於弱勢處境的思考，都在叩問我們選擇建立什麼樣的未來。暘基康復之家的困難，並不僅是我們原初想當然爾的嫌惡設施、鄰避效應這麼簡單。它綜合了目前體制上的缺陷、官僚習氣與民代濫權、地方樁腳文化的影響力，以及扭曲變形的「社區主體性」，共同阻斷社區精神復健的可能。1個合法立案的康復之家遭到社區抗爭，基隆市衛生局竟然不惜羞辱自身的行政專業、也要抹銷合法申請的事實，來逼業者退場。1個為了弱勢者而設立的精神復健暨收容機構，民意代表可以無視公益性反對至此。而1個號稱文明理性的社區，放任無邊界的恐懼蠶食人們對於弱者的關懷。在一起康復之家驅離事件中，忠實折射出的是「文明」的樣貌。社會資源不應因疾病而剝奪其共享的權利，奠基於不理性的恐懼與排斥，放任行政機關的怠惰失職，期待打造出「靜／淨好社會」，那無異於緣木求魚、背離現實了。