【勞保危機】專題系列八
「相對剝奪」制度已有解 心結須打開

苦勞網記者

責任主編:張心華

【編按】2012年10月勞委會公布勞保費率與財務評估的精算報告,當中指出:潛藏債務達7兆、2018年勞保基金達到收支不平衡,以及2027年基金結餘出現負數。報告公佈後,我們看到,「國家撥補」成為解決勞保破產危機最主要的訴求;另一方面,在此次勞保危機中,在媒體與政治人物的議題操作下,軍公教人員成為眾矢之的,而面臨其退休制度被修惡的處境。然而,我們必須指出,「撥補」無法解決勞保基金的破產問題,而檢討公保年金,也是以「製造問題」的方式面對問題,都無助我們理解當前的勞保危機,以及思考更關鍵的、退休後的老人安養問題。

「勞保危機」專題試圖釐清勞保危機的關鍵問題,從此次引爆議題的精算報告開始,指出真正的「危機」是什麼,以及勞保制度如何修改、又要如何看待軍公教人員的退休制度?最後,如果國家要負責,它該負的「責任」又是什麼?

【勞保危機】專題

政府是雇主,它背後的老闆,是我們每一個人,現在,我們在討論我們怎麼對待我們請的勞工的問題;而這個問題的答案,則綁在我們怎麼看待我們所共有的這個國家的想像上,它應該像私營企業,從工人身上剝削利得,又或者是,相對於資本,它具有相對的自主性,可以調整勞資之間的權力關係、創造一個足以生養的社會環境?

如果有所謂的「左右」問題,我想,如何看破「軍公教」這一個歷史的迷障,將會是最佳的考驗。

不從稅制結構入手,擴大稅收,問題根本無解

原則既定,我們才能來一一評價各種「改革」的方案。

目前公保基金給付規模小,財務問題相對之下不嚴重,但是退撫基金卻面臨嚴重的「破產危機(相關評論)」。根據最近的2010年退撫基金精算報告,公、教、軍的「最適費率」已經到達「40.66%、42.32%、36.74%」,與退撫費率法定上限12%落差之大,實在沒有不向上調整的理由。而從這個系列前面談到的諸多改革方向來說,「調高保費」必須仍是第一個選擇,事實上調整保費本來是制度設計的一部份,保費隨支出浮動,也算不上什麼「改革方案」。在這方面,「軍公教」中,唯一具有全國代表性的工會組織全國教師工會總聯合會,在教師負擔高於勞工負擔比例(20%)的保費(35%)結構下,仍在法規之內,力主調漲,並與在這個動作上拖拖拉拉的考試院屢有拉扯。我認為,這正是基於對「基金危機」與這個隨收隨付制社會保險本質的正確認知與正確行動。

另一方面,也就是我們前文提到的,越來越小的「軍公教」人數規模,也是造成基金傾斜的重要原因。而台灣軍隊的人數,大概沒有增加的空間,而教師的員額在「少子化」趨勢下,雖然會呈現自然下降的趨勢(「少子化」是一切問題的根源,不可以再這樣下去),但是諸如落實小班小校、提昇正式教師的員額這些議題也刻不容緩,更重要是,在政府實際上就需要用那麼多人的情形下,將非正式人力轉正,並進而擴大政府僱用,將退撫基金的規模擴大,它的穩定度也將跟著提高。讓勞工有更多的機會變成公務員,兩者之間的距離自然就會縮短。

這個部份就牽涉到公共服務的擴大,以及在公共服務中受雇勞動者的待遇,給付是政府要付、保費也是政府要交,這當然馬上會受到質疑的便是「錢從哪裡來」的問題,但其實這種「質疑」根本就不是「質疑」,因為「要讓政府有錢」,根本已經是我們討論退休制度的目的了:必須在結構上擴大政府的財政收入,從稅制改革入手,問題根本無解。

向中央伍看齊

在制度的改革上,維持「軍公教」這個「好」的結構,應該是最重要的,前文所提到的「確定給付」與「隨通貨膨脹調整的計算基礎」,是未來任何年金改革方案的基準點,不應該有所退讓。

在「結構最重要、保費優先調、調降給付是最後手段」的前提下,除了年金方案之外其他的東西,像是這一段時間引爆爭議的「慰問金」,乃至獨厚特定對象,各種形式的「退休後轉任」、「18%優存利息」等,應該要儘速改革,把制度裡面的違章建築拆掉,回歸到越簡單、越一致的年金制度結構,這是一件非常重要的事情,唯有如此,才有可能逐漸地將造成社會各種不同職業別「分斷(相關評論)」的體制改革掉,讓各種年金以軍公教制度「好」的結構為「中央伍」,並以這個「中央伍」為準對齊、逐漸走向整併,合而為一,這應該是大的方向。

就以經常成為社會攻擊對象的「公保18%優存利率」,這個已經在1995(民84年)年走入歷史的制度,現在遺留的問題是已經退休的人(去年優存戶約50幾萬人,政府補貼800多億),以及現在在職,在1995年之前有年資的人,根據估計,大約再過三年,2015、2016年的時候,18%的給付會達到最高峰,中央及地方政府的負擔會達到最大之後,影響逐年遞減。

「18%」是一個歷史的錯誤。

18%:歷史之債

1958(軍)、1960(公)、1965(教)先後適用「優存利率」,為什麼說它是一個「歷史的錯誤」呢?因為它為了要實現固定一段時間可以讓退職者可以領到給付(類似「年金」的想法)、避免「一次付」,而政府又沒有足夠的財源開辦年金保險,於是選擇了一個錯誤的工具,就是「利率」,把退職金存在一個帳戶裡,在銀行的利息之外,由政府補貼。以公務員為例,1960年,政府以行政命令公告,優存利率為一年期定存牌告利率加50%,到了1970年代,銀行定存利息一路攀升,最高到達15%(1974年1月,一年期定存利率,當時優存利息達到22.5%),到了1983年,政府才將優存利息訂死在18%。但是,也許真的是歷史的作弄,在那之後,隨著台灣「利率自由化」政策的推動、銀行利息與全球連動,30年來,利息再也沒有達到過會讓優存利息破18%的12%的水準(1990年,一年期定存利息短暫地達到過9.5%的水準,是這30年最高,之後就一路下滑)。

假設當初不把優存利率訂死,而只是盯住定存利率,那以現在的利息水準,優存利率大概還是連2%都不到(也就不能實現「年金」的想像了)。1990年代中期,軍、公、教退撫(相關評論)先後脫離「恩給制」,走入「提撥制」,同時18%終結,在新舊制交替下,在「部份舊制、部份新制」年資銜接上,這些問題於是產生。

對比在此10年之後,勞工的「勞退新制」改制,政府完全將勞工退休金,以「保留不保障」、「五年提撥足額」的欺騙說詞,將舊制年資棄之不顧,一直到今天,工運團體還在爭取《勞基法》28條,對關廠歇業者墊償擴大到這些舊制退休金而不可得,國家對軍公教新舊制銜接的態度,相去極遠,與其說這是「獨厚軍公教」,還不如說,國家面對要讓資本負起責任這件事情手軟腳軟,遠不如自己掏錢來得大方,這也是為什麼,在這個系列裡,我要再三強調對於「保費」與「政府撥補」的評價,需要有不同態度的原因。

解決問題的框架已在

而事實上,「軍公教」退休的問題,在經歷這幾年幾次改革之後,內部的差異固然複雜,但是基本結構卻已趨於簡單,這是因為《公務人員退休法》的所得替代率上限,也就是「屋頂條款」(2010年8月,「合理退休所得方案法制化」下,所得替代上限為年資25年以下75%,之後最多累計到95%),把複雜的各種退休給付給框限住,既然外界對於所得替代率有意見,也是「相對剝奪感」的來源,那就直接從它下手,目前,「替代率」的公式是這樣的:

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把公式作個移動:

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我們先不管這個公式組成內部的複雜性(例如,2005年的「18%改革」把高官的「職務加給」、「專業加給」都計入在職所得,把「分母」做大,因而造成獨厚高官的現象,請見羅德水「唾棄『肥高官、瘦小吏』的假改革」、「評立院18%新方案」),「18%」在「屋頂條款」下跟「退職所得」被框在同一個框框裡,隨著退職者的(退撫)月退休金與將來公保年金化後年金的增加,「18%」就會變少,而一旦「屋頂」再降低,它就會縮得更小,甚至完全消失,漸漸為「年金制」所取代。

這是現在制度的框架,是從2005年改革以來,逐漸形成的,據聞,下週行政院即將提出年金改革方案,跟著民進黨的方案也會提出來,不論哪一個方案,預料也都會在這個框架下面進行,只是在「現職」、「退職」所得,「屋頂條款上限」,或者「18%」這些數字上,有所不同。

簡單地說,這個所謂「軍公教」與勞工之間退休制度的差別待遇,其實早就已經有解,而且也實際上進行中;「軍公教」的退職待遇,可能不能不從「降低給付」這樣的方向來思考;除了從「所得替代」而來的相對剝奪感,以及提撥與給付間過於傾斜之外,如何讓資源有效運用,可以擴大公部門的僱用,也是一個我所思考的重點。

平心靜氣地看待歷史留下來的這些問題,對於這些全民的受雇者,採取「鬥爭」的方式,只會製造更多的衝突、難以真正思考如何改革。總而言之,「軍公教」問題,在制度面上其實已經在逐漸解開,複雜難解的,只怕是糾葛的心結。

回應

看了這系列的文章有慢慢抓到一些重點,
有一點是在增加保費即為增加雇主負擔成本上,
會不會加速使雇主將勞工轉至職業工會、
以及職業工會加保人可能要自行負擔更多的保費,
在這個層面上就達不到這樣的效果了。

馬克思主義者使用「鬥爭」一詞,常採其科學含義,即矛盾的「對立統一」的辯證發展,如「生產鬥爭」、「階級鬥爭」、「新民主主義鬥爭」等。而台灣知識界,卻往往採其負面引申含義,將「鬥爭」一詞和「粗暴」、「有勇無謀」等負面形像
連系起來。

表面上藍綠競相加碼「鬥爭軍公教」,但其實真正被「鬥爭」的是台灣工人階級。「軍公教退休制度改革」往往成為藍綠轉移焦點,掩蓋主要矛盾的手段。「讓資本負起責任」、「工人階級軍公教化」等良好的改革方式,其實就是「新三民主義」「臺灣特色的三民主義」或「臺灣版的新民主主義」。但是親財團的國民黨或民進黨都不可能實行三民主義,三民主義只有在臺灣工人的領導之下才能真正地實現,台灣工人階級必須爭取政權。

轉錄自回應「階級鬥爭新動向」
2012/10/20 人民火大行動聯盟 全國關廠工人連線 勞動人權協會 勞動黨 台灣國際勞工協會 台灣移工聯盟 團結工聯 大高雄總工會 工作傷害受害人協會 非典勞動工作坊 高雄市產業總工會
勒我們勞工的褲帶、拚他們財團的經濟
1028「政府混蛋、台灣人民完蛋」大遊行
http://www.coolloud.org.tw/node/71160?page=1

階級鬥爭往往是錯綜複雜詭譎的。

目前正在真正進行的階級鬥爭是:資產階級為了對抗工人階級反財團、反資本家、反資本主義的鬥爭,企圖以次要矛盾,來掩蓋主要矛盾,把工人階級的鬥爭,限制在自發本能的體制內經濟鬥爭階段。

工人階級必須要反對整個資本主義制度,爭取政權,當家作主。工人階級必須領導一切。

資本主義就是對工人階級最大的暴力。

馬克思主義者使用「鬥爭」一詞,常採其科學含義,即矛盾的「對立統一」的辯證發展,如「生產鬥爭」、「階級鬥爭」、「新民主主義鬥爭」

推 ... <a href="http://asthma.twplaytw.com/" style="color:transparent;">asthma attacks</a>