責任主編:王顥中
【編按】10月勞委會公布勞保費率與財務評估的精算報告,當中指出:潛藏債務達7兆、2018年勞保基金達到收支不平衡,以及2027年基金結餘出現負數。報告公佈後,我們看到,「國家撥補」成為解決勞保破產危機最主要的訴求;另一方面,在此次勞保危機中,在媒體與政治人物的議題操作下,軍公教人員成為眾矢之的,而面臨其退休制度被修惡的處境。然而,我們必須指出,「撥補」無法解決勞保基金的破產問題,而檢討公保年金,也是以「製造問題」的方式面對問題,都無助我們理解當前的勞保危機,以及思考更關鍵的、退休後的老人安養問題。
「勞保危機」專題試圖釐清勞保危機的關鍵問題,從此次引爆議題的精算報告開始,指出真正的「危機」是什麼,以及勞保制度如何修改、又要如何看待軍公教人員的退休制度?最後,如果國家要負責,它該負的「責任」又是什麼?
【勞保危機】專題
- 《系列一》「從勞保的『擠兌』和『精算』談起」
- 《系列二》「面對危機,受雇者應該主張優先調高保費」
- 《系列三》「真正被精算的,是『政治』」
- 《系列四》「釐清國家責任──關於『政府撥補』」
- 《系列五》「全球性災難──私有化的退休基金」
- 《系列六》「重新評價『救勞保』各方案」
- 《系列七》「軍公教『好』在哪裡?談失落的『終身僱用』」
- 《系列八》「『相對剝奪』制度已有解 心結須打開」
以「確定給付」與「隨收隨付」制建構起來的勞保制度,是以「給付」作支點,將「費率」浮動,以維持財務的平衡;如果貫徹這個原則,「潛藏債務」就不會是問題(參見「11/7 立法院公聽會報導」)。不過,世事總不會永遠如設計者所想像般那麼美好,我們沒有辦法忽視「人口老化」與「薪資停滯」這兩大影響勞保制度運作的結構性因素存在(參見「本系列一」),而另外一項重要的影響,則是我們在接下來談「如何救勞保」這個問題前,必須要先處理的問題,那就是政治的操作。
如果負債其實是潛藏在政治的操作,而非財務的收支裡,我們就難以精確地審視究竟該如何作。
精算報告精算的是「政治」
談到政治操作,我們從這一次「精算報告」的過程來說起。
在「報告」出爐之前,8月10日,承包報告案的「川誠精算顧問有限公司」,到勞保局進行期中報告,當時,最後的結果還沒有出爐,勞委會勞保處處長石發基在會議中表示:
勞保財務狀況每2年精算一次,上一次是在2010年,精算出來的結果,建議出23.84%這個「最適費率」,如果這一次計算出的數字高於23.84%這個數字的話,可以說,「危機」擴大了,但是石發基考慮的,是如果數字太大,好比說超過了30%,那麼,外界可能會注意到的,將是在2年的時間裡,為什麼會差那麼多,進而質疑報告的準確性,那就「模糊焦點」,反而沒有辦法好好說明「危機」這件事情了。
也就是說,如果勞委會要能夠說明危機的存在,以及它的嚴重性,根據「政治上的精算」,最適費率的數字,必須介在23.84%和30%之間,對於長官的這個指示,川誠的回應是:
「折現率」與「年金給付後死亡率」的問題
所謂「折現率」指的是將未來的資產或負債,折算成今天價值的參數,像是利率、通貨膨脹、基金的收益…等,會影響到精算對「折現率」的選擇,而「選擇折現率」也是精算報告的關鍵,對於最後的結果,有非常大的影響(進一步的說明,請參閱「這一篇文章」);目前,國內的各公共基金,像是公保、退撫、勞保、勞退,都是各負責部門委託專業團隊分別進行,但怪異的是,在差不多的時間裡,這些研究案所採取的「折現率」假設,竟有非常大的落差,從上面的描述看起來,只要對報告結果有所「想像」,很容易用「先射箭再畫靶」的方式,用折現率的調整,達成它的目的。
至於「年金給付後死亡率」,目前在精算報告裡,是採取金管會通過,適用於商業保險的「台灣壽險業第2回年金生命表」作計算基礎,但問題是,勞保屬於強制納保性質的社會保險,可以使用商業保險的參數嗎?一般而言,對於自己未來可以活得夠久,有著一定的信任的人,大概才會參與商業年金保險,而商業年金保險,對於短期之內就很可能死亡的族群,也有著排除或處理的機制,所以,商業年金保險選擇領取年金之後的死亡率,一定比起整個社會平均的死亡率要低很多,據熟悉商業年金保險及精算相關業務的人事透漏,這個差距,差不多是「100個人裡有10個會死,跟100個人裡有4個會死」,相差的距離達到4成那麼多。
當然,目前勞保有「一次付」及「年金」兩個選項,一定程度會產生一些把「短命」的人(選「一次付」)篩選掉的效果,但是,以受薪階級為主、強制納保的勞保領取年金族群的死亡率,究竟會更接近商業保險,或者整個社會的平均(甚至高於整個社會的平均),這個大有探討的空間。目前因為勞保年金開辦不久,缺乏實證的研究,但也就因為這樣,「年金給付後死亡率」就開啟一個很大的操作空間,以商業保險「年金生命表」計算出來的給付,也就引發了「灌水」的質疑。
勞委會的底牌
精算的假設,直接影響精算的結果,而精算的結果,導出對於「危機」程度在描述上的差異,在這個部份,實際上被精算的是政治效應。勞委會期待這個政治效應造成什麼樣的結果呢?在8月10日的會議中,有下面這樣一個決議:
勞委會要川誠就「給付標準由『生涯最高60個月』調整為『最高15年』,以及『給付替代率』從1.55%調整為1.3%,做出財務評估。勞委會的底牌,其實已經露出來了,要降低給付,方法就是調整「給付標準」和「替代率」,但是這一份評估,並沒有出現在「結案報告」裡,為什麼呢?石發基說:
9月11日,川誠的精算報告結果出來了,勞保局企劃室主任楊茂山在「結案會議」上指示:
而這個指示,也具體地出現在「精算報告」的第12頁裡:
好了,回到這個系列第一篇開頭,我們談到的:
官方透過「專業」的包裝,用看似精確的數據,透過媒體的哈哈鏡,描述出一個「危機」來,一面精算勞保的收支、一面精算政治的效應,造成了這段時間來,讓我們感到恐慌的效應,一個對我們每一個人的未來,有如此深遠影響的政策,竟然操作得如此兒戲。好,官方的問題,我們慢慢再說,問題是,我們該如何評估「勞保危機」,以及如何對應官方利用這個危機所要達到的目的。
我們接著再談。
【勞保危機】專題
- 《系列一》「從勞保的『擠兌』和『精算』談起」
- 《系列二》「面對危機,受雇者應該主張優先調高保費」
- 《系列三》「真正被精算的,是『政治』」
- 《系列四》「釐清國家責任──關於「政府撥補」」