環保署說明對於中科三期七星農場案相關事宜

2010/08/05

有關7月30日臺北高等行政法院依行政訴訟法第298條所為裁定,環保署應於裁定送達7日以內,就中部科學工業園區管理局之「中部科學工業園區第三期發展區(后里基地—七星農場部分)」(以下簡稱「中科三期七星農場」)開發行為,逕命該局自即日起,至「中科三期七星農場」開發計畫環境影響說明書重新通過環境影響評估審查時止,停止實施開發行為乙節,環保署表示,會確實依照法院裁定文辦理。惟近日外界對於本案相關事宜,環保署也逐項加以說明。

一、有關環境影響評估審查結論經法院判決撤銷,目的事業主管機關核發之開發許可事宜 環保署表示,環境影響評估法第14條第1項規定:「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前,不得為開發行為之許可,其經許可者,無效」及第22條規定:「開發單位於未經主管機關依第七條或依第十三條規定作成認可前,即逕行為第五條第一項規定之開發行為者,處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰,並由主管機關轉請目的事業主管機關,命其停止實施開發行為。」依據83年12月30日立法原意及92年1月8日配合行政程序法修正說明,該條文係指「自始未經完成審查」,即應實施環評而未進行,或環境影響說明書或評估書尚未經主管機關作成審查結論,完成審查之情形。有關「中科三期七星農場」案審查結論經法院判決撤銷,此屬首例,當時環保署即邀集相關部會、召開法規委員會研商,並函詢法務部表示意見,確定上述環評法第14條及第22條僅及於自始未經完成審查。至於已依規定實施環境影響評估且經主管機關完成審查,事後審查結論經法院撤銷者,不適用環境影響評估法第14條及第22條規定。依照法務部函釋,法院撤銷環境影響評估審查結論後,目的事業主管機關核發之許可不能解為當然無效,而應認屬得撤銷之情形,應由原處分機關或其上級機關衡諸行政程序法第117條但書規定,判斷有無不得撤銷之情形。「中科三期七星農場」案已由國科會依上述行政程序法第117條但書規定,衡量健康風險初步評估結果、經濟發展、廠商權益及促進就業等整體公益,暫不撤銷。惟此撤銷權之行使,應遵守行政程序法第121條第1項規定,「自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之」。

環保署強調,該署本於環評法主管機關立場,認定中科三期案並不適用環評法第14條及第22條規定,后里當地居民因不服該認定已提出公民訴訟,目前臺北高等行政法院仍在審理中,所謂目的事業主管機關核發之許可「自始、當然、絕對無效」,絕非實情。

二、環保署絕無延宕健康風險評估報告審查事宜 聯合報記者王文玲撰文認為中科三期「開發單位遲遲無法通過健康風險評估的審查,有可能是污染太大,過關困難;也可能是開發單位或環保署怠惰,不把通過評估當回事」,又說「如果環保署盯緊中科管理局,儘早審查過關,或許就沒有如今的爭議」,環保署表示絕非環保署怠惰,因為環保署是環評審查機關,只要開發單位將環評資料送進環保署,一定以最快速度安排環評委員開會時間辦理審查,絕不拖延。

可能王文玲記者從未跑過環保署新聞,不清楚環評審議過程,事實上環保署在環評審查的工作上動輒得咎,以國光石化案的環評審查為例,因開發單位已將環評資料補件進來,因此密集安排開會時間,也被批評是否要幫開發單位護航,連審查會後第三天發出會議紀錄也被批評到底在急甚麼?

環保署說明本案健康風險評估審查過程,95年「中科三期七星農場」案環境影響說明書審查期間,環評委員會對於健康風險評估議題已有相當程度之討論,最後提環評委員會議時,環評委員(包括主張有條件通過及進入二階環評)於本案表決有條件通過後,再討論修正其中審查結論第五點為:「開發單位於營運前應提健康風險評估,其中必須包含毒性化學物質緊急意外災害類比與因應及針對區內污染正常及緊急排放狀況下,對居民健康之影響提出風險評估及應變措施,送本署另案審查。如評估結果對居民健康有長期不利影響,開發單位應承諾無條件撤銷本開發案。」

97年11月25日中科管理局依據上述審查結論,提出健康風險評估報告至環保署,環保署於97年12月24日召開專案小組審查會,結論為:補正後再審,其中應補正事項包括致癌性化學物質或VOC應以多介質(含廢氣、放流水、廢棄物)原則綜合評估…等。98年2月3日中科管理局提出補正資料,98年2月23日環保署召開第2次專案小組審查會,要求與中科三期后里農場之「飲用水與空氣污染健康效應暴露評估報告」相關分析評估內容、數據及引用資料一致,請中科管理局補充修正後再審,其後該局未再提出資料送環保署。開發單位遲至審查結論公告後2年才提送報告,4個月內送審2次後,就未再送件,責任反而是歸咎於審查單位怠惰?如同考生不用功、缺考,卻去責怪大考中心沒有把每個考生捉來考試,顯不合理。

99年1月31日最高行政法院判決確定撤銷環評審查結論後,環保署依據法院判決,發文請中科管理局提出環境影響說明書含健康風險評估等相關書件送環保署審查,99年3月12日中科管理局提出相關書件,經環保署於4月12日、4月29日召開專案小組初審會,均因列席之環保團體杯葛而無法審查,5月27日會議作成結論,就健康風險評估議題召開專家會議。嗣後環保署即依程序於7月5日召開專家會議,結論為補正資料後再審。環保署一直積極辦理相關審查,並無怠惰。

三、97年1月31日臺北高等行政法院判決中科三期七星農場案原處分撤銷後,本案未停工之理由: 按「判決,於上訴期間屆滿時確定。但於上訴期間內有合法之上訴者,阻其確定。」為行政訴訟法第212條第1項所明定,主要即強調行政訴訟雙方當事人皆享有上訴之權利,並避免因一個審級之決定,即對實體處分發生終局性之影響。

相關法條 一、環境影響評估法 環境影響評估法第14條:「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前,不得為開發行為之許可,其經許可者,無效」

環境影響評估法第22條:「開發單位於未經主管機關依第7條或依第13條規定作成認可前,即逕行為第5條第1項規定之開發行為者,處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰,並由主管機關轉請目的事業主管機關,命其停止實施開發行為。必要時,主管機關得逕命其停止實施開發行為,其不遵行者,處負責人3年以下有期徒刑或拘役,得併科新臺幣30萬元以下罰金。」

二、行政程序法 行政程序法第117條:「違法行政處分於法定救濟期間經過後,原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷;其上級機關,亦得為之。但有下列各款情形之一者,不得撤銷︰ 一、撤銷對公益有重大危害者。 二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形,而信賴授予利益之行政處分,其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。

行政程序法第118條:違法行政處分經撤銷後,溯及既往失其效力。但為維護公益或為避免受益人財產上之損失,為撤銷之機關得另定失其效力之日期。

行政程序法第119條:受益人有下列各款情形之一者,其信賴不值得保護︰ 一、以詐欺、脅迫或賄賂方法,使行政機關作成行政處分者。 二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述,致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。 三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。

行政程序法第121條:第一百十七條之撤銷權,應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為之。 前條之補償請求權,自行政機關告知其事由時起,因二年間不行使而消滅;自處分撤銷時起逾五年者,亦同。

行政程序法第110條:書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起;書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起,依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。 一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。但處分另訂不同日期者,從其規定。 行政處分未經撤銷、廢止,或未因其他事由而失效者,其效力繼續存在。 無效之行政處分自始不生效力。

法務部 函 機關地址:10048台北市重慶南路1段130號 承辦人:施懷閔 電話:02-23146871#2231 電子信箱:[email protected] 受文者:如交換表 發文日期:中華民國99年06月25日 發文字號:法律字第0999020964號 速別:普通件 密等及解密條件或保密期限: 附件:無 主旨:有關行政法院撤銷原公告環境影響評估審查結論後,原開發許可處分究應適用行政處分撤銷或無效之相關規定一案,本部意見如說明二至五,請 查照參考。 說明: 一、復 貴署99年5月6日環署綜字第0990040955號函。 二、按環境影響評估法(下稱本法)第14條第1項規定:「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前,不得為開發行為之許可,其經許可者,無效。」92年修法前本項原規定為:「目的事業主管機關於環境影響說明書或評估書未經完成審查前,不得為開發行為之許可,其經許可者無效,並由主管機關函請目的事業主管機關註銷之。」觀諸上開條項修正前後之內容,修正之處有二:其一係區分環境影響說明書及評估書作不同方式之處理,其二係有關開發許可無效之處理。關於前段之修正理由,係因「依本法第7條規定,環境影響說明書作成審查結論後,即完成審查」,而評估書則尚須經主管機關之認可(本法第13條第2項參照)。至於後段之修正緣由,則係因行政程序法於88年2月3日制定公布、90年1月1日施行,故本法於92年1月8日修正時,第14條第1項後段乃修正如上開文字,修正理由為:「有關許可後無效之處理,應回歸行政程序法規定,故將現行條文第一項後段『並由主管機關函請目的事業主管機關註銷之』予以刪除。」依上開修正過程以觀,僅能推論出本條項已明定許可無效,且無函請註銷之問題,尚無法推論上開規定包括環評審查結論公告嗣後經撤銷之情形在內。 三、次按主管機關公告環評審查結論之法律性質,自最高行政法院92年度裁字第519號裁定作成後,實務上認其性質屬於行政處分。惟在此之前,實務見解則認其並非行政處分,無從對之提起行政爭訟,自亦無由因行政法院判決而撤銷。據此,似可認本法第14條第1項於83年12月制定及92年1月修正當時,立法者並未慮及環評審查結論公告可能因法院判決而撤銷,故本條項之立法意旨應僅限於自始未辦理環評之情形,而不及於環評審查結論公告嗣後經撤銷之情形。貴署來函說明三所述見解:「本署認依環境影響評估法第14條規定的立法原旨及法條文義所規範者,係指『自始未經完成環評審查』之環評案件情況」,本部敬表贊同。基於相同之推論,對於本法第22條規定:「開發單位於未經主管機關依第7條或依第13條規定作成認可前,即逕行為第5條第1項規定之開發行為者,處新臺幣……。」亦應解為係指自始未經環評認可之開發行為而言,而不包括環評審查結論公告嗣後經撤銷之情形在內。 四、承前,環評審查結論之公告為行政法院撤銷後,原開發許可處分既無本法第14條規定之適用,自應回歸行政程序法之適用,此際須先探究者係環評審查與開發許可間之關係。查「環境影響評估程序」與「開發行為許可程序」乃屬不同之行政程序,不僅主管機關不同,所據以作成決定之法律依據亦有不同,故環境影響評估程序在性質上,僅是開發行為許可程序之「前階段程序」,二者間構成「多階段程序」(非多階段處分);是以,環評主管機關作成審查結論並予公告時,環境影響評估程序即告終結,至於目的事業主管機關核發許可,則是另一階段之行政程序(以上參照:李建良著「環境行政程序的法制與實務-以環境影響評估法為中心」,刊於月旦法學雜誌第104期,2004年1月,第64頁)。上開「多階段程序」與實務上「前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分」雖不相同,惟後者之情形,縱前處分經撤銷後,後處分亦非當然無效,僅係得撤銷(最高行政法院97年度判字第1086號判決及本部99年1月8日法律字第0980036785號函參照),依舉重以明輕之法理,於先行政處分非屬後行政處分構成要件事實之「多階段程序」,其因環評審查結論公告經撤銷時,其後之開發許可處分亦不能解為當然無效,而應認屬得撤銷之情形。 五、至於環評審查結論公告經行政法院撤銷確定後,原開發許可處分是否撤銷,應由原處分機關或其上級機關衡諸行政程序法第117條但書規定,判斷有無不得撤銷之情形;就此,業經行政院99年2月11日研商會議結論認為應衡量「健康風險初步評估結果、經濟發展、廠商權益及促進就業等整體公益」。又此項撤銷權之行使,應遵守同法第121條第1項「自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之」規定,併此敘明。 正本:行政院環境保護署 副本:本部資訊處(第1類及第2類)、本部法律事務司(4份)

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