難以挽回山河破的國土計畫法

面對莫拉克颱風帶來的國土破碎，各方在災後重建的過程中，除了聚焦於各項實體重建外，國土管理制度的重建，也為各方的焦點，而依照當前態勢，由於立法院臨時會附帶決議中，已要求行政團隊應在一個月內提出國土計畫法草案，國土計畫法則是整個『制度重建』第一道關卡，也將檢視台灣社會，是否願意對舊有現代化發展路徑提出具反思性的批判，以因應高環境風險社會的到來。

然就當前行政院提出的國土計畫法草案進行分析之前，應先以具有時間縱深的角度，檢視此法過往十四年間，在行政與立法體系的漂泊旅程。於民國八十六年時，行政院既提送國土綜合發展計畫法至立法院審議，以使經建會於民國八十五年提出的『國土綜合發展計畫』有實際的法源依據，並能使紛亂的土地管理制度，能建立一元化的系統。

然於第三屆立法委員審議過程中，除了行政院版本以外，民進黨籍立法委員沈富雄等人，亦提出『國土綜合開發計畫法』。沈版中相較行政院版，則提出設立專責機關，並較注重民眾參與的程序，另亦於法條中明確要求國土綜合計畫應重視自然資源之限制。但此法於第三屆的議程中，僅於內政委員會討論過一次，逐條審至第三條後，既無下文。國土計畫法的第二次進入實質審議，則是等到民國九十年，已由民進黨執政之時，行政院主動提出新的國土法版本。

相較於八十六年的第一版，此版本增加『落實土地開發許可，總量管制落實成長管理』與『開發費之科徵』兩重點。藉此兩類制度的設計，使國土法具有實際的執行力，遂使審議時，開發派立委大力反對，提出諸如開發影響費得抵土地增值稅等規定，以及『為提振經濟發展並鼓勵土地開發，政府應積極獎勵投資及稅賦減免，以取代開發費以及回饋金之政策』的附帶決議。但畢竟此法於該會期已完成一讀，亦送交朝野協商，但最後仍是未通過立法。

而其後第五屆與第六屆時，行政院均繼續提送此法，然而僅見各委員藉委員會審查時，大批營建署人事問題，或是大談個案，而未針對實質內容進行討論。在此般低落的審查過程中，既造就了台灣的荒謬場景— 有名無實的國土規畫。然而這般的法規真空，既是今日一幕慕災難實景的根源— 優良農地變科學園區、生態重要溼地變成石化工業區、山坡地超限利用以及被土石流掩蓋的村落。

馬英九競選時，提出將進行國土復育總體檢的承諾，並於政見中強調將推動國土計畫、國土復育、海岸保護、地質保育立法及環境信託法規與配套措施。而劉兆玄今年初時，亦將國土保育列為本年施政重點，更於三月間，召開了『國土空間規劃會議』。那今日內政部提送的國土計畫法，到底能否發揮為真正的功能，以下既從『目的與原則』、『分區方式』、『管理手段』、『其他施政計畫與法令衝突』四部份分析之。

現行草案如同第五屆時行政院提出的版本，均以『促進國土資源合理配置，以有效保育自然環境、滿足經濟及社會文化發展之需要，提升生活環境品質，並確保國土永續及適性發展』為國土計畫法立法目的，而於第六條國土規劃之基本原則中，則指出第一項原則既是『國土規劃應主動積極配合國際公約及相關國際性規範，共同促進國土之永續發展』。然而當『永續』此字眼遍佈於此草案的條文與說明之中時，卻不見針對『何謂國土永續發展』進行闡述，賦予精確的法律或是行政之意義。而若依照以往經驗，行政部門提到『永續』時，想到的並非是遵循資源限制或是環境涵容能力，而是『持續』，因此才會有2006年那一場原本名為『國家經濟永續成長會議』的經續會。因此，若在此要高舉國土永續發展一詞，最精準的方式應是援引國內現行法規中唯一針對『永續發展』加以闡釋的環境基本法第二條，方不致於模糊此概念。

在規劃的原則中，指出國土規劃應『主動積極配合國際公約及相關國際性規範』，然在此亦未指出是哪類的公約以及規範。以此脈絡，強調的應是蘭薩公約、生物多樣性公約等環境面的規範，若要括大解釋，國土規劃時，更不可忽視的是阿胡斯公約(Aarhus Convention )強調的民眾知情與參與權。但當你條文中沒有指出哪些方向時，實讓人憂心會不會到時強調的都是自由貿易方面的規範，鬆動土地買賣以及發展限制等。

原則中強調城鄉發展地區應以集約發展、成長管理為原則。而所謂的成長管理，依照草案中第三條指『為確保國家永續發展、提升環境品質、促進經濟發展及維護社會公義之目標，考量公共設施服務水準與財務成本、開發權利義務及損益公平性之均衡，規範城鄉發展之總量及型態，並訂定未來發展地區之適當區位及時程，以促進國土有效利用之土地使用管理政策及作法。』亦即『總量』之規範，方為成長管理最重要依據。也因此於法條內容的撰寫，應明確指出『總量管制』此原則，並加以定義，方能明確揭櫫社會未來國土發展是有其限度。

在此草案中，指出國土計畫之內容，應載明『國土永續發展目標及成長管理策略』、都會區域與特定區域計畫範圍之界定及發展構想、國土功能分區之劃設構想及其土地使用管制原則、『國土保育地區與海洋資源地區範圍之劃設及管理計畫』、『得申請開發許可區位之劃設原則』等。然而台灣具有高度氣候變遷脆弱性，此因素將對國土規劃影響甚劇。因此環諸國際現行因應氣候變遷之經驗，英國已提出『規劃與氣候變遷』政策聲明書，明確指出各級的空間規劃應如何將氣候變遷因素納入，而瑞典斯德哥爾摩市的都市計畫中，亦有能源與氣候變遷專章。有鑑於此，全國國土計畫之中，應將氣候變遷調適策略納入，並於成長管理中，具體擬定於低碳與節能方面之原則。

分區方面，草案指出將分為國土保育地區、農業發展地區、城鄉發展地區、海洋資源地區等四大類，而後各類再行細分。然國土計畫既是揭櫫以永續發展為目的，得於其他環境管理分區與經濟分區相配合。目前在空氣污染、電力、供水方面，均已地理位置與行政分區為主，此類分區將對未來要進行成長管理，產生介面接合之困難，如若空氣品質總量管制為成長管理之目標，但現行空品區橫跨多個縣市，如此要如何落實至各縣市的成長管理具體目標？各何況，依循組織再造方面，未來『流域管理』被視為重要概念，然而此部份卻未反應至現行分區規劃。

於此版本的國土計畫法，承繼民進黨時期的規劃，均將徵收『開發影響費』與『國土保育費』，並併同政府循預算程序之撥款、國營事業、民間捐贈、本基金孳息收入等，成立國土永續發展基金，用於國土保育地區及農業發展地區之獎勵，國土之規劃研究、調查及土地利用之監測。支應依本法規定辦理之徵收、補償、補貼、補助、遷居及生活照顧所需支出。

但目前環境管理方面的基金制度，以環保署的空污基金、土污基金等最為龐大。然而當前的基金運作，已被批評為僅是創造行政部門的小金庫，而未能實際協助污染整治與環境品質之提昇。有鑑於此，國土永續發展基金是否足以避免此弊病？況且，特別公課的徵收，亦視為一種『經濟誘因』的管制手段，引導開發者降低環境之衝擊，而非創造財源。因此保育費費率的制定，猶如『再生能源發展條例』中『能源業者基金上繳費率』般重要，應於母法中提出費率徵收原則，而非如現行條文中，僅以一句『由中央主管機關會商有關機關定之』空白授權。

對於已經背負龐大環境負債的台灣，僅有減緩惡化速率的國土計畫法是不夠的，其更應具有調整體質的功能。然而若欲使其發揮積極功能，則當前的施政位階與權責單位是不足的。如原則中指出『農業發展地區應考量農業發展、基本糧食安全，積極保護重要農業生產環境及基礎設施，並應避免零星散漫之發展，以確保農業生產環境之完整』，那麼當前佔用優良農地並預計將放流水排放至灌溉水源的中科二林基地、後龍科學園區等開發案，顯不符合此規定。而農委會力推的『農業再生條例』，是否也將破壞農業生產之功能，這照理是上位的國土計畫均應加以回應的。

有鑑於此，若要使國土計畫法名副其實，不僅應於現行草案內容中，明確規範『國土計畫遵循環境基本法』、『土地發展總量管制』等重點。要需將『氣候變遷調適策略』納入國土計畫內容，並統合現行環境管理法規中分區之紛亂，具體提出『開發影響費』與『國土保育費』徵收準則等。但最關鍵的因素乃是，行政與立法機關是否有決心提出，在國土計畫法未完成之前，其餘土地發展計畫與法規的推動，均需暫停，重新依國土計畫各項原則檢視。若無此決心，依照行政院當前規劃，此法通過後，方需六年才會完成國土計畫，並據以執行。在這其間，又會產生多少環境難民，又需搬演多少次的台灣枉死國的戲碼？