菲律賓糧食危機的根源

2008/04/07

苦勞網特約記者

近來世界糧食價格大漲，一些產米大國如越南、埃及、印度在3月底又紛紛限制出口以穩定本國情勢，估計世界稻米市場供應量將減少三分之一，對依賴進口糧食的國家造成極大壓力；世界銀行更發出警訊，許多國家可能會因為糧食短缺而引發社會動亂，引發世人高度關注。

◎菲律賓為何陷入困境？

我們的鄰國菲律賓算是其中最緊張的一個。菲律賓目前是亞洲最大的稻米進口國。1995-2006年間平均每年進口超過100萬公噸，今年則計畫進口約200萬公噸。儘管菲律賓政府依舊宣稱糧食不虞匱乏，但菲律賓政府機關的多份內部報告卻提出警告，指出問題的嚴重性不容小覷。

菲律賓都市貧民組織Kadamay的副主席梅麗‧佩雷斯（Merlyn Prajes）則指出，由於民眾普遍貧困無法應付這波糧食漲價，目前在菲律賓部分地區已經出現偷竊、搶奪糧倉或商店的現象。

然而，水稻種植傳統悠久、自然條件優越、境內還設有引領綠色革命風潮的國際水稻研究所的菲律賓，直到1980年代稻米仍足以自給並且出口，為何會在1990年代逆轉為進口國？而且在這波糧食漲價中幾乎毫無招架之力？

◎半封建生產關係阻礙生產力發展

菲律賓政府過去曾推行過數次「土地改革」，但這些「土地改革」全都只是虛晃一招，沒有真正觸動農村中大地主的利益，至今菲律賓農民的十分之七仍沒有自己的土地，土地所有權、農產貿易與銷售都依然掌控在傳統的幾個大家族手中。

這種半封建的生產關係嚴重阻礙了農業生產力的發展，使得菲律賓的農業生產工具依舊十分傳統，完全談不上機械化，一半以上的土地甚至沒有灌溉設施，更遑論相關的道路建設、作物改良與推廣等工作。

根據學者羅密歐‧特羅爾（Romeo Teruel）的研究顯示，菲律賓的農業生產力自1970年代即呈現停滯狀態，每年僅以1％左右的幅度爬行，1996-2000年間的增長幅度甚至降為0.6％。國際水稻研究所（IRRI）則指出，自1990年代至今，菲律賓每公頃稻田的年產量只有3公噸，但要供給菲律賓所需則需要提昇至5.4公噸才行。

◎新自由主義與WTO摧毀糧食安全

同時，1980年代開始的新自由主義政策與1990年代以後的WTO體制，則使菲律賓農業生產力停滯的問題加劇。

菲律賓的糧食局依法可以透過糧食收購、釋出公糧、價格補貼等措施來干預市場。但在1980年代，世界銀行與亞洲開發銀行的貸款給菲律賓的條件之一，就是要限縮糧食局的功能，使菲律賓的糧食市場更加去管制化與自由化，糧食局的功能被重新定位為「促進」市場力量的運作。

原本糧食局依法要收購本國生產糧食的至少12%，但1977-1983年間僅收購了7.59%，1984-2000年間減少至3.63%，2001-2006年再減少至0.5%。糧食局目前僅流通全國所需稻米的6%，且許多還是糧食局進口買來的，對於糧食市場的干預、調節能力十分有限，反倒促進了菲律賓對進口糧食的依賴，使菲律賓所需糧食的10％都依賴進口。

1980年代起，菲律賓政府也在本國的買辦商人與跨國農企業的影響下，將大片土地用於外銷的經濟作物，而非供給本國的糧食所需。這從另一個方面削弱了菲律賓的糧食安全，使得菲律賓農業生產更易受外國市場波動的衝擊。

1995年加入WTO之後，情況進一步惡化。依據WTO的農業協定（AOA），菲律賓被迫增加稻米進口，不論本國稻米生產是否足以自給。結果，稻米進口從1994年的0變為1995年的25萬公噸，2007年已增至170萬公噸。今年菲律賓政府則希望能從越南、泰國與美國進口220萬公噸稻米。

面對糧食危機，增加進口短期內可能對危機有舒緩效果，但長期來看，進口的增加正是菲律賓今日糧食危機的原因之一。可以預見，若根本的農村半封建生產關係不打破，以及糧食局的收購與干預功能持續下降，則菲律賓的糧食危機還會不斷反覆發生。

◎艾若育政權不願挑戰大地主與壟斷商的利益

面對危機，艾若育政權選擇增加進口、不觸動半封建生產關係、持續弱化政府對市場的干預調控能力，這些政策直接造成了本國的大地主、大米商壟斷市場，操控市場價格。

菲律賓農民組織KMP主席拉菲爾‧亞利安諾（Rafael Mariano）表示，如果本季預估的720萬公噸生產量可以達成，再加上目前的庫存量，其實到今年十月第一週之前都不需要進口稻米。但是，一方面政府先前已經承諾要從越南與美國進口稻米，另一方面，糧食局始終沒有執行收購12%的規定，致使大部分的稻米受控於七大米商的手中，他們得以囤積居奇，操控市場價格。

事實上，這類情況在菲律賓已不新鮮。1994-1995年也曾出現同樣的情況；當時糧食局收購降低至0.5%，大米商則利用此機會製造虛假的短缺，將米價抬高近一倍，使危機人為地加劇。

儘管艾若育政權已採取一些措施來打擊囤積行為，但是在因應危機召開的糧食高峰會上，農業部官員甚至建議將稻米進口關稅降低至12％，以鼓勵私人部門進口稻米。由於私人進口的稻米依舊是掌控在同一批大米商手中，這不僅無法降低米價，無疑還將使更多小農破產，並進一步削弱菲律賓的糧食安全。此一提議顯示艾若育政權並不準備幫助農民、打擊壟斷的私人米商，反而要幫米商減輕負擔。

◎小結：生產關係是關鍵

面對糧食危機，打破壟斷、增加供給固然可以應急，但真正該做的是重建政府對糧食生產與市場的干預能力，改變半殖民式的、有利於少數階級與跨國企業的新自由主義政策（包括WTO），並且實行真正的土地改革，打破農村半封建的生產關係，同時透過農業技術與基礎建設的改良來提高生產力。

菲律賓的農業與其他社會部門一樣，受制於半封建半殖民的生產關係，在這個意義上，糧食危機可說不過是菲律賓更一般的經濟、社會危機的一環。