【勞保危機】專題系列七
軍公教「好」在哪裡?談失落的「終身僱用」

苦勞網記者

責任主編:王顥中

【編按】2012年10月勞委會公布勞保費率與財務評估的精算報告,當中指出:潛藏債務達7兆、2018年勞保基金達到收支不平衡,以及2027年基金結餘出現負數。報告公佈後,我們看到,「國家撥補」成為解決勞保破產危機最主要的訴求;另一方面,在此次勞保危機中,在媒體與政治人物的議題操作下,軍公教人員成為眾矢之的,而面臨其退休制度被修惡的處境。然而,我們必須指出,「撥補」無法解決勞保基金的破產問題,而檢討公保年金,也是以「製造問題」的方式面對問題,都無助我們理解當前的勞保危機,以及思考更關鍵的、退休後的老人安養問題。

「勞保危機」專題試圖釐清勞保危機的關鍵問題,從此次引爆議題的精算報告開始,指出真正的「危機」是什麼,以及勞保制度如何修改、又要如何看待軍公教人員的退休制度?最後,如果國家要負責,它該負的「責任」又是什麼?

【勞保危機】專題

依職業、身份別,切割零碎的退休制度,來自德國式「國家統合主義」的設計,加上各項制度的歷史變遷、經濟社會條件的快速改變,都有密切的關係,再加上台灣特殊的歷史與政治情境,這使得統治者可以輕易地利用這些「差異」,挑起社會內部的矛盾,自己「坐高山看馬相踢」而高枕無憂。要認真處理問題,就一定得先把這顆石頭搬開,前面的路才能被看到。

還原「軍公教」作為「政府受雇者」的本質

我想,要談「軍公教」問題,就要先揚棄我們所深植的「軍公教」概念,消滅這個概念,就要從他們作為政府部門的受雇勞工,這一個角度切進去談,才能釐出一條不一樣的理路;我們的國家是如何對待他們的受雇者的?

「軍公教」是政府部門的受雇勞工,但並不是所有的政府部門受雇勞工都是「軍公教」,事實上,越來越多在政府部門工作的「約聘僱」、「臨時人員」、「派遣人員」、「勞務採購」、「外包」…等,他們並不被放在一般認識的「軍公教」裡頭;拿「公務員及教師」的人數來看,公教合計占總人口數的比率大約是2.33%,占就業人口之比率大約是4.8%(民國100年),若與國家性質類似的日韓(日本:3.49%、6.7%;韓:2.86%、5.7%)比較,是比較少的,但是,這「比較少」,不代表政府不需要用人。

根據行政院人事行政總處(民國)101年第一季的調查,光中央政府各部門所僱用的派遣人員是10,715人,臨時人員是30,113人,另外的調查,中央政府還有約聘僱24,890人,3者合計是6萬多人,數字看起來不小,但實際上,這個調查仍有許多值得懷疑的地方,舉例來說,在這一份調查中,勞委會報給人事行政總處的派遣人數,只有32人,但是根據去年(2012)12月,監察院的調查報告,勞委會實際使用的派遣人力是1,829人,這報告一出來,勞委會馬上改口說是「誤會了人事行政總處的意思(相關剪報)」,既然勞委會都能誤會,中央政府其他單位的「誤會」又不知道有多少,全部加起來,人事行政總處這個統計恐怕「誤會」也很大。

到底中央用了多少「非典型」的人力,其實沒有一個準;而更龐大、更無法全面掌握的,還有地方政府各種類型的「非典型僱用」,到底有多少,這裡無法花太多時間探討,不過,為什麼會有這樣的現象?

掐死公部門受雇者的《總員額法》

《中央政府總員額法》在(民國)99年4月1號起,把中央政府的總員額直接定在法律裡,上限17萬3千,立法院通過的時候,還做出一個附帶決議,5年內要下降到16萬人以內,前勞委會主委王如玄就曾經說過,在這樣的框架下,政府部門不用「派遣」根本是不可能的事情(相關報導)。前幾天,因為勞保局、健保局改制,部份這2個機構的1千多個金融雇員要轉成公務員,引起銓敘部、健保局、研考會、人事行政總處(相關剪報[1]、[2])等幾個政府單位自己跟自己吵翻了天,國家考試制度是一個表面的理由,後面跟著的就是「政府員額」與「財政支出(退撫基金負擔)」這些問題。

同樣是政府部門的受雇者,各種非典型勞動者與「軍公教」在退休的待遇上天差地遠(以約聘僱為例,請參考「這一篇報導」);當政府用「員額」把「公務員」的圈圈給框起來的時候,也表示了,國家以考試制度作為門檻,把它所僱用的勞動者排除在這個「終身僱用」的理想圖像之外,除了「省錢」,也增加「管理」上的彈性,迴避雇主的責任。

這個實際上並沒有那麼「小」的政府,它正用削足適履的方式,硬把自己的腳,塞進一雙「小政府」的鞋子裡,這裡要討論的,都還沒有牽涉到「大政府、小政府」的爭議,而是這個國家需要一雙大小適合的鞋子。「軍公教」與勞工的不均常被提起,而政府僱用的勞工內部的不均,卻少被注意。

公部門正式僱用人數銳減

公務人員的人數在「凍省」之後就被嚴格地框住,但事實上,公部門的人力需求遠遠不只如此,因此使用大量的非典型勞動力。(資料來源:銓敘部,製圖:孫窮理)

當我們把眼光放在退撫基金提撥、給付不均衡的時候,有一個問題是被忽略的,就是整體「軍公教」人數的銳減,使得在職人員的提撥無法填補退職員的所需。就以公務人員為例,對比1990年代,台灣中央加地方的公務員員額從超過60萬變成只剩30幾萬,少了將近一半,而「公保」、「退撫」新制,增加公務人員自行負擔保費的比例(35%),其實還高過勞工(20%),政府這個雇主用「裁員」、「以替代性的彈性化勞動力取代正職」與「將責任轉置於受雇者」的方式,減少自己的責任,造成了制度上嚴重的傾斜。

從整體政府僱用的勞動者來看,國家在這邊投入的資源,不但「不均」、而且「不足」。

我們先把所有的「數字」,所得替代率、誰多誰少,以及軍公教不同於勞工,以及「身份」:附屬於國家(特別權力關係)這些東西丟開,回歸國家作為「雇主」、軍公教作為「勞工」的關係來看。

在所有的勞動者裡面,「軍公教」的退休制度是好的,好在哪裡?我們說「軍公教」是「鐵飯碗」,因為它最接近「終身僱用制」:25歲任職,做到55歲退休,過程中沒有犯大錯就會正常升遷,退休的時候,通常是生涯薪水最高的時候,一生的規劃,就跟著這個工作,退休了,也吃這個工作累積的老本。

是因為「終身僱用」,這個在私部門已漸漸不復存在的條件存在,才能夠創造出優渥的退休制度;當勞工在主張勞保年金要以「生涯最高60個月平均工資」計算的時候,那本身就是一個悲劇,因為他根本無法預期他這一輩子領到的薪水最好的是在哪60個月(相關評論);要求政府的所有受雇者回歸到這個理想,並且要求它把這個理想,擴展到所有私部門的受雇者,這是一個重要的起點。

有「終身僱用」才有「退休保障」

接著,也就是因為終身僱用制的存在,一個「代代相衛」的制度才能存在,在職的勞動者提撥出來的退休基金給退休的勞動者養老,等到這些在職者退休之後,再靠下一代的勞動者養,在制度上,「軍公教」的公保與退撫都是這樣「確定給付」與「隨收隨付」的設計,在這裡,我們重新賦予退休基金新的定義:它不只是對勞工個人薪水的「遲延給付」,而是對於一代接一代、整體勞動者的給付,是一整個勞動階級的「總薪資」。

它必須具有不隨經濟情勢與通貨膨脹的變化而變化的能力,公保與退撫,依據「軍公教」退休時的俸給為計算依據,這是非常重要的,退職者的所需是依照現在在職者的薪資水準,而不是自己過去在職,現在早已貶值的薪資水準計算,才能夠適應「現在」的需求。

而當考試院丟出退撫要從「確定給付」改為「確定提撥」的時候,「軍公教」的待遇,就好像私部門勞工在2005年失落的「勞退新制」改革,要改成「隨人顧性命」的「強制儲蓄」制的時候,其實意味著在整個受雇勞動階級裡,最後僅存的這個堡壘也即將被攻陷了;當考試院在提出「要將公保、退撫計算基數由『退休時本俸』改為『退休前若干年』」的時候,也意味著在整個受雇勞動階級裡,僅存的可以避免通貨膨脹造成老年危機的地基也開始塌陷了。

私部門受雇者應捍衛好的制度

我看不出為什麼私部門的受雇者不應該站出來捍衛「軍公教」退休制度的改惡?「勞工」不但應該捍衛「軍公教」的好的制度,更應該要求政府必須把好的制度適用到每一個它的受雇者身上,並且以同樣的「雇主責任」去要求所有私部門的雇主必須做到。

回應

"我看不出為什麼私部門的受雇者不應該站出來捍衛「軍公教」退休制度的改惡?「勞工」不但應該捍衛「軍公教」的好的制度,更應該要求政府必須把好的制度適用到每一個它的受雇者身上,並且以同樣的「雇主責任」去要求所有私部門的雇主必須做到。"

以前,我也曾向某機關.某些立委反映過這個問題.不過,當你知道了一個更好的制度後,去強化原來較差的制度,就不知道幾輩子才能把那個較好的制度推出來.而大家有一些習慣,還是改不掉~比如說....去強化貨幣本身的作用,而不是強化勞務上的互助,這樣一點都不ok (這樣的論調在"公視"裡面也有,有點不大妥當)

"既然勞委會都能誤會,中央政府其他單位的「誤會」又不知道有多少,全部加起來,人事行政總處這個統計恐怕「誤會」也很大。"

說到這個,人事行政總處好像是個黑機關. 而且考試院也被垃圾滲透. 這才亟待解決的事.

",國家考試制度是一個表面的理由,後面跟著的就是「政府員額」與「財政支出(退撫基金負擔)」這些問題。"

確實有政府員額和財政支出這兩個問題.不過只要台灣 能像個成年人般,接受自己的獨立地位,那麼所謂可支出的總額,實際上是沒有上限的.這是蛋頭經濟學家,永遠不能了解的事. 那麼,國家考試制度究竟是不是一個表面的裡由?是.不過 我想這裡未必先是財政支出,也不是退撫基金,而是"學派"鬥爭.而政府員額,則使這個鬥爭更加激烈.這也同時將使我國教育環境及品質,相對惡化.(怎麼說呢? 舉例而言,就像某國北師的學生,混入考試院,或教育部,就可以替學校評鑑開方便之大門,使之獲得較多的教育預算. 所以囉,人家是把看來是表面的東西,延長.)

考試院"文官興革規劃方案"要提高公務人員創造力,這是不可能的.為什麼? 因為,考試制度 被困在"收支"的牢獄裡.以至於

"一生的規劃,就跟著這個工作,退休了,也吃這個工作累積的老本。"

這樣的人生戲碼上. 卻沒有注意,只要我們內部的物質資源不被不當的囤積,資源能夠被平均分配,就不用鎖在這個數據遊戲裡. 造成更多社會不公.

貨幣不過就是一種代幣. 只要理解這一點,加上現在的科技.就可以解決以前解決不到的問題.

傻傻的.每天羨慕別人韓國怎樣怎樣.其實台灣很有潛力,用完全 徹底不一樣的方式,也可以過得比他們好.重點是,政黨人物的私心,必須先收起來.不要老想著讓自己的兒子去佔那個你們根本沒資格站的位置.

勞雇關係可自由選擇,不一定要被人奴役 一樣過得不錯,這是可能的.可是當人民從爛蘋果和膽小鬼裡面挑,或者只敢用自己培養的魁儡(就像女生只會介紹比自己不好看的"女性友人"一樣,反而造成好友的困擾) 就只能複製過去錯誤的生活方式而絕對到達不到這個目標.

國民黨:面對「軍公教」 民進黨雙重標準
中國國民黨文化傳播委員會新聞稿 103.07.18

針對軍公教月退俸政策,民進黨今(18)日公開批評政府「不把納稅人的血汗錢當錢,不懂得開源節流的重要」。國民黨文傳會副主委兼發言人陳以信駁斥說:民進黨的政策邏輯又是「雙重標準」,完全無視「軍公教」民眾的權益。
陳以信表示:軍公教月退俸政策牽涉甚廣,約百萬人的財務規劃將會受到影響,在政策決定之前,政府多做思考與規劃是必要的事。然而民進黨的批評,陳以信斥為民進黨典型的「雙重標準攻擊法」,他指出:就在6月底時,農委會提出《老農津貼》修法,希望將請領門檻從6個月提高到15年,如此一來每年可為國庫省下30億元;然而當時民進黨卻大張旗鼓反對,其立院黨團砲轟是「滅農計畫」,甚至要求政府應該先去改革「軍公教」。
陳以信質疑,面對每年30億元,總數高達450億元的鉅額國庫收入,民進黨當時怎麼就不知道「開源節流」的重要性?怎麼不說原先作法是「不把納稅人的血汗錢當錢」?為什麼可以對450億元「無動於衷」?陳以信抨擊,民進黨的政策邏輯根本不一致,看到「農民」就批評政府是「滅農計畫」,看到「軍公教」就強調政府要「開源節流」。他質疑:難道說對民進黨而言,「軍公教」的權益就一點都不重要嗎?