NGO:好人做善事,會不會犯錯?
讀《NGO與顏色革命》

2017/12/16
苦勞網特約記者

被子彈染紅的二十世紀,在中美建交與蘇聯瓦解等重大歷史事件之中結束。雖然和平仍未普遍降臨,但多數人們確實享受了一段還算平靜的歲月。不過,冷戰終結不只是由各國政府所促成,在國際、區域、民族國家與地方等不同的層次,還有不同的力量持續拉扯。而我們所認知的和平,就是建立在這種微妙的動態平衡之上。

後冷戰的和平,來自於不分意識形態的民族國家的相互制衡。而國際間的跨國非政府組織(International Non-Governmental Organizations,INGOs)、區域內的區域整合組織,以及地方上的國際組織秘書處、分部與地方的小規模組織,也在一定程度上維繫了動態的和平。

全球治理下的非政府組織角色

這些由各國政府組成、政府或黨派外圍的組織,或是外於政府的境外非政府組織,透過與政府合作,在一定程度上擔負起政府的職責——治理(governance)。也因此,這個時代被聯合國視為「全球治理」(global governance)的時代,其特色在於「多重行動者(multi-actor)的參與」:聯合國全球治理委員會(CGG)曾指出,除了各國政府之外,「非政府組織、公民運動、跨國公司與全球資本市場」也都是當代重要的決策參與者和政策施行者。

雖然聯合國隱約承認了非政府組織與政府的密切關聯,但非政府組織卻還是尷尬地自居於「非政府」的名義之下。在反政府與新自由主義思潮瀰漫的時代裡,與「政府部門」扯上關係,就會被視為陰謀論或者萬惡淵藪;相對於此,「非政府」或「非營利」則具有純粹善意的、屬於全體人民的印象。這種「做善事不求回報」的積極形象,讓我們難以提出最關鍵的問題:到底這些在第三世界做的「好事」對誰有利?短期內對個別弱勢者或弱勢群體的好事,會不會在長期上來看是傷害整個社會的壞事?

自由主義陣營內部雖對「國際援助」問題仍有爭論,但存在侷限。股神巴菲特之子彼得‧巴菲特(圖右)提出的「慈善殖民主義」(Philanthropic Colonialism),或許是最具代表性的批評。不過對彼得‧巴菲特來說,呼喚真正純粹的人道主義不必打破資本主義世界體系,這正是革命左翼對自由主義者最大的批評——「改良主義的侷限」。(來源:Observer)

有鑑於此,印度發展學者艾倫·希拉瓦斯特瓦(Arun Shrivastava)所編著的《NGO與顏色革命》(Helping or Hurting)一書裡,長期關注國際非政府組織與後進國家發展的學者們,試圖闡述對「全球治理」與非政府組織更具批判性的觀點。

舉例來說,本書作者之一、俄羅斯學者安德魯‧考瑞博克(Andrew Korybko),他對這些國際組織與國際援助重新定位,將它們命名為「由政府組織的非政府組織」(Government-organized NGOs,GONGOs)。這樣直白的稱呼,讓我們得以將非政府組織的行動算到政府部門的治理之中,看穿「非政府」清新形象帶來的遮蔽效果。

除此之外,本書作者們從資金來源、人事安排、與政府部門或海外軍隊的合作關係、在援助地的所作所為等角度展開廣泛而仔細的考察,他們嚴厲批判國際非政府組織實際上是戰爭的打手,也是阻礙後進國發展的元兇。一言以蔽之,本書掀開了良心善行背後的政治經濟結構;並指出不論這些非政府組織是否帶著良善的信念,或第一線工作人員是否採取了主觀上善意的救援行動,因為它們與既有國際政治勢力糾纏不清的關係,這種善意必定別有用意。

非「政府」組織與政府的合作關係

除了站出立場外,本書更提供大量具體的例子,輔助我們判斷非政府組織的行動到底為誰服務。美國政治作家韋恩‧麥德森(Wayne Madsen)描繪了八零年代到2000年間,美國國際開發總署(USAID)和美國中央情報局(CIA)的相互支援與掩護,以及美國國防部的「白手套」——救災與人道援助醫學中心(CDHAM,如今改制為健康科學統一服務大學的全球健康行動中心,CGHE)——與宗教慈善組織(知名的例子如世界展望會)在援助與行動上的合作關係(這些合作對象都直白地記載在CDHAM出版的《給非政府組織的戰略指導》中)。麥德森指出,CDHAM真正的目的在於「鼓吹建立民主機制和市場經濟」,「人道主義救援」只是過程中的副產品而已。

在本書之外,紐約州立大學社會學學者詹姆士‧佩特拉斯(James Petras)對冷戰期間中美洲非政府組織的歷史研究,則補充了拉丁美洲發生的狀況。他認為在新自由主義力量(例如跨國公司)造成國家經濟崩盤後,正是因為非政府組織和反共的西方強權、以及由歐美主導的世界銀行高度協作,以社會服務取代國家福利體制,用境外金援取代政府公共支出,才讓後進國無法完善基礎建設、無法培養國家所需的專業人才。佩特拉斯的研究試圖證明:持續擴張的非營利組織正是破壞後進國家發展的西方打手。

號稱「世界第一大非營利組織」的孟加拉鄉村促進委員會(BRAC)僱用超過10萬員工、會員更超過1,100萬人,被衛報稱之為「平行國度」、「第二政府」。BRAC即是這類「擴張性非營利組織」在本書中的實際案例。圖中為前殼牌石油公司財務高階主管、BRAC創辦人法茲雷・阿貝德。(來源:BRAC-USA)

同樣親身參與過國際非政府組織,曾經擔任國際特赦組織美國分會(AI-USA)董事的伊利諾大學國際法學者法蘭西斯‧波義耳(Francis A. Boyle),長期致力於批判猶太復國主義與以色列的他,在本書中指出:因為董事會和捐助者的親以傾向、與以色列和英國的金流關係,導致國際特赦組織總部和美國分會對五零年代以來以色列的屠殺和軍事行動無所作為,根本就是「帝國主義的工具」。

波義耳說:「國際特赦組織背後的首要動力不是人權而是政治,其次是宣傳,再次是金錢,然後是增加成員,接下來是內部勢力爭鬥。再接下來,才是對人權問題的真正關心。」這番來自長期人權工作者的第一手觀察,顯得特別具有說服力。雖然波義耳承認國際特赦組織中存在著「基層工作的好人」,但因為組織高層是「由帝國菁英組成的不斷自我延續的小圈子」,間接支持著英美和以色列的政策,這讓基層人員「忙於一些沒有意義的事,直到耗掉他們對人權事業的熱情」。

1982年,在美國支持之下,以色列侵入黎巴嫩南部,試圖剿滅轉移到此處的巴解組織軍隊,歷史上稱之為「黎巴嫩戰爭」。在過程中,以色列國防軍甚至指使黎巴嫩長槍黨發動薩布拉-夏蒂拉難民營大屠殺。該次戰爭造成了黎巴嫩約兩萬人民傷亡。而國際特赦組織拒絕對此慘案發聲。(來源:美聯社)

是威權遺緒還是適度管理?後進國家INGO法的兩難

今年(2017)一月,《境外非政府組織境內活動管理法》在中國正式生效,根據端傳媒調查,該法案主要受到非政府組織負責人和學者「管轄單位不清」、「未定義『政治活動』」的質疑;該法案同時限制這些組織「不得在境內募資」,雖然多數境外非政府組織主要收取國外資金,但這也讓靠著境內募資壯大的國內非政府組織,成為境外非政府組織的最大競爭者。

非營利組織的持續膨脹與金流不受監管、來源不明,這是各國的普遍狀況。在其他開發中國家,對境外(勢力)代理人(foreign agent)類似的法律管制早已進行,中國並不特別;可能更令人驚訝的是,歐美等「自由國家」對非政府組織的管制,實際上比這些開發中的「後威權國家」更為嚴苛。歐洲的非政府組織工作者勞倫特·王(Laurent Wang)也指出,他認為該次的法案只是為了讓對INGO的管理有合理的法源依據。他也強調,中國並未將接受外國資助的非政府組織列為境外勢力代理人,同時也沒有限制利用外國資金的上限與可以從事的活動範圍,而上述這些條件都在美國對非政府組織的法令箝制範圍。

這也正是俄國政治評論家德米特里·拜奇(Dmitry Babich)的主要論點:他在本書中回應了多種對俄羅斯《境外代理人法》(Russian Foreign Agent Law)的誤解(多半來自西方媒體的宣傳),並強調美國的《境外代理人登記法案》(FARA)對境外非政府組織的管制更加嚴格。

依據美國國內稅收法501(c)(3)條款,美國政府為「宗教、教育、慈善、科學、文學、公共安全測試、促進業餘體育競爭和防止虐待兒童或動物」等七個類型的慈善或宗教組織提供免稅待遇,但條件是不得在美國國內參與選舉活動或進行政治遊說。雖然美國法規上對「政治行動團體」、「政治遊說與行動」的定義相較中國的規範清楚,但也因此對非營利組織的限制更為嚴苛。本書也提到,FARA這套法規也是美國過去用來解散巴勒斯坦解放組織(PLO)在美辦公室、以及清查支持北愛爾蘭共和軍(IRA)的北愛爾蘭援助委員會(NORAID)的秘密武器。

根據過往的「新興民主化國家」經驗,以及近來北非和阿拉伯世界的顏色革命,本書總結認為,後進國家多數人民的不幸,幾乎可以說是西方國家一手包辦的結果。西方國家所謂的「民主化」其實是有計畫的「殖民地化」:先培植政治或軍事強人發動政變,由跨國公司與境外資本聯手促成經濟崩潰,緊接著是西方國家在軍事(各國駐外軍隊、軍事同盟)和經濟(華盛頓共識的代行者——世界銀行或國際貨幣基金)上的介入,最後非政府組織才伸出「援手」,幫資本家與軍隊「擦屁股」。借用台灣學者何春蕤的比喻,後進國家的非政府組織是「資本主義全球化的開路車,也是收尾的垃圾車」。在這層意義上,境外非政府組織只是帶著西方文明使命的「次級合夥人」,更挑明地說:它們就是帝國主義勢力的「隨軍人員」。

台灣非政府組織的在地經驗

本書批評的對象是境外非政府組織,而在中美交鋒的國際格局中,香港、台灣作為冷戰的反共最前線,與意圖前進中國的境外非政府組織,更是有著千絲萬縷的關係。例如近日將亞洲總部設置在台北的無國界記者組織(RSF)即是一例,背後係由美國國家民主基金會(NED)與中央情報局所資助。而在台灣,我們也看到在2003年由民進黨政府主導,並由外交部每年持續撥款支持的台灣民主基金會(TFD),除了專案補助「中國人權」相關的組織與活動外,資金也流向南亞、非洲等發展中國家。雖然資金規模不同,但兩個組織不只名稱相似,對外「輸出民主經驗」的目的也高度重疊。

不過,隨著國家的管制方式不同、法律規範的程度不同、抗爭的主體不同,在地的社會運動確實可能採用不同的組織形式現身,社會行動不光只是接受來自境外的援助,採取行動的組織更不只有境外非政府組織,也包含本地所滋長出來的社會力量。以台灣為例,自解嚴後的社會力爆發以來,各領域的社運團體大量形成。這些團體配合著運動的主張與訴求,以最適合抗爭者或抗爭議題的型態,拿出手邊既有的物力和人力,就地拼裝、從頭蓋起。這類的土生土長的社運團體似乎不能與境外非政府組織高度企業化、層級化的狀況相提並論。

例如,在政府引進大量跨國勞動力的年代裡,移工並沒有取得和一般台灣勞工相等的團結權。為了協助這些被法律排除在工會以外的勞工,主打移工議題的台灣國際勞工協會(TIWA)就是以非政府組織的型態出現;近年來,隨著公務人員勞動條件的惡化、權利意識的提升,無法組織工會的警察和消防員,就分別以「台灣警察工作權益推動協會」、「消防員工作權益促進會」的旗幟發動抗爭。以上述幾個例子來看,之所以採用「非政府組織」的形式,是因為「訴求無法在循體制內管道(例如工會)或組織架構被解決」。此外,環境運動、土地運動也相當容易受到在地文化所影響,進而發展出獨特的形式,例如九零年代的美濃反水庫運動,以「美濃愛鄉協進會」為基地,拓展出生態、環保、跨國婚姻、教育、文化等議題;除此之外,我們也看到社運有時會複製或挪用民間信仰的資源(例如撒冥紙、辦法會),這些例子則呈現了台灣社運的在地特色。

日前在行政院前舉行的反對勞基法修惡的行動,即是以台灣民俗信仰「法會」的形式呈現。(攝影:王顥中)

但除了這類在地化的抗爭之外,我們也同時發現到類似西方大型非政府組織的「體制內」模式在台灣成形。在台灣,非政府組織有幾種影響政治的方法。首先是最一般的「遊說」;再者,也可能透過參與或共同和公部門舉行會議,進行直接的交鋒或合作;而爭議最大的方式,無非就是讓非政府組織的工作者,以行政官員或不分區立委的身份直接加入體制內運作。

再者,我們也看到相對於連結邊緣群體、挑戰社會禁忌,台灣的非政府組織越來越習於採用群眾募資、媒體宣傳等方式進行運動。群眾募資不是不求回報的小額捐款,多半會給予出資者一定的實物或折扣回饋。而媒體宣傳的比重增加,讓社運必須配合媒體的需求,產製迎合大眾口味的新聞效果,社運更開始聘僱進行立法遊說或媒體宣傳的專業人才。

不論是「加入體制內」或採用「群眾募資」、「媒體宣傳」,都暗示著一種「效益主義社運」的誕生——走最快的捷徑,做最有效率的事。在這樣「由上而下」的思維之下,也可能背離從民眾出發的理念,或是成為另一種「文化工業」。更嚴重的是,只要「體制」長存,一批又一批的社運人士入閣,下一步可能就是犯錯而黯然下台,或是成為官運亨通的組織叛徒。若彼時的社運卻無法提出懇切的反省,體制內外的區隔和社運人士的反覆穿越,也將化身為新型的維穩機制。

從戰後、解嚴到進入2010年代,台灣社運確實在發生改變,但這種改變的長期效果仍有待觀察。本書提供了對西方諸國在後進國家的非政府組織「戰略部署」的經驗,或許足以給我們一點對長期展望的提示:參與運動的群眾、基層組織工作者可能帶著純粹的理想和高尚的情操,他們堅定的信仰足以突破任何難關,克服殘酷的現實。他們即時地在社會動盪、戰亂或貧窮中採取直接行動,撫慰了無權力者的身心靈。然而,我們必須小心翼翼繞過友善的表象,在同情之外更要進行批判的理解,看見潛藏在善意背後的政經結構,重新奪回「由下而上」、自力自強的頑抗精神。也唯有如此,才不至於讓通往真正社會變革的途徑,變成由善意鋪成的惡意之路。

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