歷史的十字路口
緬甸土地權問題的昔與今(下)

TNI研究員
譯者: 
南方國際小組成員

土地權利不只關乎緬甸的農業生產,也是族群和平的關鍵課題。(攝影:Alex Berger@<a  data-cke-saved-href="https://www.flickr.com/photos/virtualwayfarer/29799468940/in/photolist-Mph4Vf-LQct7s-Mph5iu-MFer5b-McFe9x-MFetr5-LnvNh7-LnvNGW-MgMhAG-MFewUY-L877xs-MFeuPL-MFevUm-LnvyGG-MRjHZg-MHXEDD-MHXDwZ-LTQCkq-LTSdNa-LTSioc-MFesxb-Mph5Vm-MFewGo-MFexGQ-MFexnS-LTQE2S-LQcsyo-LXhi6a-KW7oe2-Lrzgx5-LrzdDE-KW7oQ2-LHufgy-KVUm3d-LT51zX-KVUHSf-MbzvNb-M2nwjW-KW7evR-KW7d1M-LHtZTL-L86Z8C-LrzFBN-LCK5wS-LCK43E-LUEJVb-MCwsZF-MCwsmM-LXhfAR-LCK7NA" href="https://www.flickr.com/photos/virtualwayfarer/29799468940/in/photolist-Mph4Vf-LQct7s-Mph5iu-MFer5b-McFe9x-MFetr5-LnvNh7-LnvNGW-MgMhAG-MFewUY-L877xs-MFeuPL-MFevUm-LnvyGG-MRjHZg-MHXEDD-MHXDwZ-LTQCkq-LTSdNa-LTSioc-MFesxb-Mph5Vm-MFewGo-MFexGQ-MFexnS-LTQE2S-LQcsyo-LXhi6a-KW7oe2-Lrzgx5-LrzdDE-KW7oQ2-LHufgy-KVUm3d-LT51zX-KVUHSf-MbzvNb-M2nwjW-KW7evR-KW7d1M-LHtZTL-L86Z8C-LrzFBN-LCK5wS-LCK43E-LUEJVb-MCwsZF-MCwsmM-LXhfAR-LCK7NA">Flickr</a>)

(續上篇

釋出土地的制度巧門

對於真正在緬甸的土地上討生活的人來說,鄉村勞動人口長期以來一直受軍事化、土地攫取、歧視性公共政策與經濟壓力所擠壓。

總體情勢對於緬甸新政府來說是一項巨大的挑戰。忽視對人民對土地的需求或對和平的期望(如上述各種不同情形),可能導致災難性的結果。然而,新政府目前在鄉村地區主打的議程卻可能正在造成這樣的後果,其中主要有兩個面向:其一是發展「現代工業化農業」,其二是鼓勵自然資源開採。

對於NLD來說,發展「現代工業化農業」過程中牽扯許多因素,其中最重要的是從「空閒、休耕、未開墾」的土地釋出「新農耕區域」。這其實不是執政者第一次使用這種話語術。回溯歷史,緬甸曾數次為了各種(經濟)目的(新農地、新投資)試圖創造「新土地」,例如英殖民時期的《1894年土地徵用法案》(1894 Land Acquisition Act )、緬甸聯邦國家恢復法律和秩序委員會(State Law and Order Restoration Council,簡稱SLORC)掌政期間的《1991年荒地處置指示》(1991 Wastelands Instructions)以及前登盛(Thein Sein)政府的《2012年空閒、休耕與未開發土地法》(2012 Vacant, Fallow and Virgin Land Law)。

這一類的土地分類遊戲,長期以來都忽略了一個重要的事實:許多被市鎮級政府判定為「荒地」或「空閒、休耕、未開墾土地」的實際上是人口聚集區域,各樣人類活動活躍、銘刻於其上。有意或無意地,每每這樣的概念便被用於驅逐人民與剝奪其權利。

事實上,簡稱為VFV(Vacant, Fallow, Virgin)的「空閒、休耕、未開墾」土地正是《國家土地利用政策》先前草案的重大爭議所在。許多小農、少數民族與土地權利運動者拒絕這樣的土地分類方式,他們認為在少數民族區域,沒有所謂的空閒、休耕或未開墾的土地。而在《國家土地利用政策》最終版本裡,仍存在稱作「其它土地」的類別,其中包含「城市土地、鄉村土地、宗教土地、公共土地與政府所轄空閒、休耕、未開發土地,以及未被劃作森林或農地的荒地等……」。此外,它同時也包含部份條款,似乎為被認為替「空閒、休耕、未開墾」的土地留下一道後門,使土地所有權人可依規定收復其土地回為習慣法土地而受保護。例如第68段指出「被認定為森林土地、農地或空閒、休耕、未開發土地的少數民族傳統習慣法土地,應依照緬甸聯邦共和國憲法被透明地檢視、登記為『習慣法土地』以受保護。應暫緩除公共目的外的任何撥地使用,直至這些土地被審查、承認並登記為習慣法土地。」而在第69段與第70段更進一步強調這是一項新的保護政策,更是一項重大的進步。

相較之下,NLD在其競選宣言中修訂了「空閒、休耕、未開墾土地」的定義,以利將這些土地轉為「新農作區」,加上消除輪作這一項既定的政策目標,將可能造成新政府與當地農民、少數民族與土地維權團體的衝突。此處所指的土地維權團體,近年來也持續動員反對《2012年空閒、休耕與未開發土地法》以及《國家土地利用政策》早先各版的草案。

最終,NLD想推行仍是一個由上而下、萬能樣板的處方,也就是近數十年來由西方國家、代理人與多邊組織在世界各地所倡議、追求的那種。這樣的作法往往忽略民間的處境與在地社群的聲音。他們的宣言中寫道:

我們會努力發展成為現代農業部門、公平解決農地爭議、保障土地保有權,在保護與移轉農地方面透明化及符合法律與相關規定。我們會確保農業部門與鄉村地區發展有足夠的投資。針對無地農民與流動工人我們將啟動生計計畫。且透過發展農業部門,工業部門與服務部門也會同時欣欣向榮並增加出口額。

但這樣的發展願景,似乎與緬甸的複雜政治情況與社會歷史顯得非常脫節了。

開放政策與公眾諮詢

如果再進一步深究,或許更關鍵的課題在於制訂這些政策過程中的公共諮詢,以及前述這些行動者所採取的政策方法之間的落差。

許多前政府所擬定的法案都缺乏包容性、公共性與民主參與——《農業法》、《空閒、休耕、未開發土地法》、《經濟特區法》乃至於《投資法》,無一不是如此。這些法案突顯出一個追求「現代化」的經濟發展議程,或許從2010前軍政府執政的脈絡來看稱得上是「改革路線」,但依然極度排外、反社會甚至反歷史。這些政策產生了一些連鎖的效果:(一)正式化了部分人的個人土地權利,也形成了一個以有價財產憑證為運作基礎的土地交易市場;(二)為一群相對少數的合法土地使用者提供了採行「現代化」耕作的誘因;(三)藉著正式化取消了大量其他土地使用者的權利,釋放出了更多土地,可以用於所謂「現代」式的投資;(四)吸引大型投資者(特別是外國私人資本),將這些先前被認為是無用資產的土地轉變為「現代」的獲利資產。這些親大資本的政策手段,都無視緬甸社會實上廣泛承認、歸還與重新分配土地的迫切需要。 

不過,在這樣的風潮下,令人意想不到的是前政府在最後幾年間為擬定新的《國家土地利用政策》進行了前所未有的公共諮詢。雖然起初草案仍是在閉門過程中完成,但政府在2014年10月底打開公共諮詢的大門,不論背後的意圖為何,都為先前被排除的聲音創造了前所未有的政治空間,得以嘗試形塑政策並爭取進一步的開放。一開始,這個空間仍十分狹窄,但隨著公民團體加入,試圖在當下做一些有意義的嘗試,空間也逐漸變撐大。這段時間所形成的公眾參與,的確逼迫政府展延公共諮詢的時程,並增加更多(原先先前規畫外的)公開會議與機制。

現實狀況是這個過程所開展的政治動能,既不穩、流動、爭議且高度充滿不確定性。但即便如此,公共諮詢過程仍繼續進行,超過最初預想的時程。透過這個過程,公民社會行動者提出重要的議題,在必要時批判政府草案的明確內容,同時提出了替代的另類方案。2015年中修訂的草案,即採納了部分公民團體所提出的建議;但相較於前一版本(2014年10月)的極度親商此版本儘管取得些許進步,仍有許多改進空間。有幸的是,後來當局再度徵求公眾參與,許多先前參與過的團體也再次提供了意見與建議

2016年1月《國家土地使用政策》的最終版本正式通過。我們可以看到,即便在其某些限制之下,它仍比NLD競選宣言中提及的政策更能反映、處理人權侵害問題,以及遭受各種形式土地不正義的民眾的需求與想望。NLD競選宣言顯然不是經過公共諮詢所形成的產物,而且與《國家土地使用政策》先前未經過公開過程考驗的草案版本有著相同的弱點與問題。即便如此,重新思考目前的情勢,從過去的歷史學習,並且調合一些當前其他土地政策文件所提及的想法,還不算太晚。

結語

緬甸正處於歷史性的十字路口。面對土地權利極化的問題,需要好好重思土地與其相關資源如何管理?為了什麼目的?好消息在於,針對國家內、外部正在發生的土地政策,目前已經有許多思考與反思。許多人投入大量的時間與精力思考該怎麼辦,至少就現在來說,政治空間仍容得下先前被排除的聲音。

《國家土地使用政策》與《克倫民族聯盟土地政策》是開放政策制訂過程並鼓勵公眾參與與諮詢的正面例子。此兩項政策皆顯示,承認、採取具體措施處理人民的根本問題與期望是可能的,特別是那些深受過去政策與法律之害的人民。舉例來說,它們都特別提到了流離失所者與難民回歸家園的渴望,或至少打開了機會探討這是否可能?又會是在什麼情況下可以做到?它們也都正視了許多人對於土地權利表達的法律保障渴求,特別是最為弱勢、邊緣的團體,包含受習慣法規約的少數民族。KNU所提出的政策甚至更往前一步,主張以土地重新分配來處理現存的土地不平等問題,並透過土地持有的上限機制來避免未來嚴重的土地不平等問題。

NLD除了競選宣言還沒有(或尚未公開)更詳細的土地政策,而且在土地相關議題上暴露出許多盲點,甚至也未參加先前的公共諮詢過程。諷刺的是,前政府通過的《國家土地使用政策》竟然比NLD的立場更接近國際準則。那些希望往更好的方向改變的人,還需要繼續努力。未來會如何尚在未定之天,特別是那些土地權利與權屬未受現下法律保障的少數民族群體,以及渴望回到家園的無地農民、近乎無地的鄉村勞動人民、流離失所的人民與難民。

好在,我們還有時間與希望。對於土地問題,NLD政府承諾將會提出更詳細的立場,並採取行動。畢竟,妥善解決土地問題與緬甸未來的和平展望息息相關。最終若要在和平進程與土地前沿上取得有意義的進展,國家主導的倡議需要為社群定義、主導的協商與集體決策過程服務,特別對底層最受影響的社群開放出政治空間,讓他們能在社群中辯論、協商自己對未來的願景。那些深受過去歷史因素影響的人民,也將是最受未來政策影響的人,他們真正的需求與想望只有通過實質的公共協商過程,才能在法案與政策中被顯現。

(全文完)

【補充資料】少數民族婦女性仍受土地掠奪及軍事活動威脅(原文

2016年8月3日,克倫族(Karen)人權運動者於仰光舉行記者會,指出在緬甸東南部由於少數民族生存區域持續軍事化所導致的土地濫徵和人權問題,已對婦女造成相當嚴峻的影響。他們表示,自2011年政府和少數民族武裝團體展開和平進程及一系列協議後,確實減少了包含強制勞動和非法狙殺在內等特定暴力事件的發生,但如今,新的商機卻加劇了土地掠奪的情形。

克倫族人權運動組職(Karen Human Right Group,簡稱KHRG)在克倫邦及孟邦(Mon)鄉間、德林達依省(Tenasserim)與勃固省(Pegu)東部等地區訪談女性居民,針對關於地雷、土地徵收、強制勞動、酷刑以及針對女性之暴力等課題進行調查,完成《隱藏的力量,隱藏的鬥爭:緬甸東南部女性的證詞》(Hidden Strengths, Hidden Struggles: Women's Testimonies from Southeast Myanmar)這份調查報告,一共收錄了1,048件文件的分析與98位婦女的獨立訪談。

2012年,緬甸前政府與克倫民族聯盟(KNU)達成雙邊休戰協議,KNU亦於2015年10月正式簽署了「全國休戰協議」(Nationwide Ceasefire Agreement);然而,KHRG指出:「由於和平的進程,如今我們有更多商業發展的機會,但土地徵收成為了主要的問題。」儘管雙方都簽署了全國休戰協議,但在農村地區,橫行的緬甸政府軍仍威脅著當地居民─尤其是婦女─的安全。

另一方面,KHRG特別指出,少數民族武裝部隊作戰行動減少,也反而產生了村莊內婦女地位降低的副作用。過去超過六十年以上的內戰期間,由於男性大量投入軍事,女性不得不站出來成為村莊的領導者。但近年來,隨著男人回歸,他們重新樹立起自己在社群中的傳統權威,女人則日漸失去了以往的重要性。KHRG要求緬甸政府、立法單位及克倫民族聯盟(KNU)必須改善司法機制,為那些遭受性別暴力以及土地濫徵的婦女,提供安全的途徑向地方當局報案,並於獨立且公正的民事法院中進行審判。

作者/Nyein Nyein(緬甸獨立媒體《The Irrawaddy》資深記者)
譯者/葉宇軒(南方國際小組成員)

特約撰述: 
責任主編: 

Jenny Franco

國際智庫跨國研究所(Transnatioanl Institute)研究員,長期關注亞洲後進地區的草根運動與農業改革課題。

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