歷史的十字路口
緬甸土地權問題的昔與今(上)

TNI研究員
譯者: 
南方國際小組成員
【編按】進入政治轉型期的緬甸,由國際人權明星翁山蘇姬(Aung San Suu Kyi)所領導的全國民主聯盟(National League for Democracy,簡稱NLD)正式入主政府已屆滿一年,但長期盤根錯結的族群問題未見改善曙光,不只在北部與武裝勢力的衝突仍然不斷,西部的羅興亞(Rohinya)問題近來更成為國際社會高度關注、抨擊的焦點。然而,多民族國家範型與政治民主化的表面課題背後,其實有更多複雜的社經和歷史課題。自然資源極度豐富,但因軍政府長期封閉統治而開發較緩的緬甸,近二十多年在政治開放的趨勢下同步面臨了許多擁抱「市場」與「現代化」的後遺症,土地所有權的集中化與金融化即是其中非常關鍵的一環,與族群和平、平衡發展等課題息息相關。設址於荷蘭、推動另類發展與運動倡議的國際智庫「跨國研究所」(Transnational Institute,簡稱TNI)關注緬甸的土地問題已有多年,研究員珍妮.佛蘭柯(Jenny Franco)在本文中,以國際人權公約準則以及緬甸近年來幾個指標性的改革法案、政治宣言的比較為基礎,探討政治轉型的緬甸如何建立妥當的土地政策綱領,以進一步處理各種嚴峻的內政問題,是一個可以讓我們更深刻認識緬甸的難得視角。

緬甸正處於歷史性的十字路口。其中,土地權利的快速極端化正是在六十多年內戰後糾纏著緬甸的一個社會危機。長久以來,許多法律把土地從鄉村勞動人民的手裡奪走,流轉至「現代」農民甚至企業商人的手上。然而,在上一場歷史性的選舉中贏得壓倒性勝利的新政府,執政後其實擁有前所未有的機會改變局勢。

緬甸現今的土地問題深植於當代與歷史的衝突,這同時又是過去的土地法律與政策所造成,因此現在必須對如何、為何要管理土地以及相關自然資源重新作全盤思考。除了需要制定明確將窮人、弱勢與邊緣群體(包含少數民族、女性與青年)作為首要考量的政策外,還必須認真思考他們如何看待自身的問題、需求與期望。這樣的作法將在緬甸未來的和平進程中發揮至關重要的作用。

誰該對哪些土地擁有什麼樣的權利?此權利可以持續多久?為了什麼目的?

​這是世上所有的土地法令與政策都需要回答的問題。然而,在今日的緬甸,要達成進步的土地改革,與促進和平的過程息息相關。土地前沿所發生的風風雨雨將會為和平進程創造機會或設下侷限,且反之亦然。這個過程風險極高。欲向前瞻望,我們必須將眼光放在歷史上。

不過,首先我們得要好好檢視三個關鍵的緬甸土地問題,以及從國際人權法案的角度如何看待這些問題。

緬甸至今仍有大量的人口在土地上維持著傳統的生活方式。(攝影:Alex Berger@<a href="https://www.flickr.com/photos/virtualwayfarer/28960081014/in/album-72157673284145235/">Flickr</a>)

目前緬甸全國五千萬人口之中,有百分之七十的人口在鄉村地區生活與工作。生活在少數民族各邦的邊緣、弱勢甚至受迫害群體佔了全國總人口數的百分之三十至四十,而各少數民族邦政府則擁有百分之六十的土地。繼任的NLD新政府,一直以來都將鄉村地區視為財政來源,而這需要中央政府介入將傳統鄉村地區轉型成經濟生產空間,不論是農業生產區或自然資源開發區。少數民族區域看似特別受到重視,但並非因為政府特別重視他們,而是因為這些地方蘊藏了豐富自然資源。緬甸政府在剝削其自然資源的同時,卻無法將獲利(再)投資於當地人民身上。事實上,除了政治上的不滿與軍事化傾向,經濟上的不滿更是助長內戰的重要因素。現下土地使用權利快速極端化的危機,其成因大致可歸納出三種情況。

被迫流離,如何充分重返安居?

第一種情況是先前曾經擁有土地,但多半卻內戰、武裝衝突或自然災害而流離失所的人民。持續超過六十年的內戰導致了數波使人民與社群遭遇困苦危難、陷入流離失所的浪潮。據近來研究統計,緬甸境內流離失所者(internally displaced persons)有將近五十萬人,加上另外近五十萬在緬甸與中、泰邊境飽受折磨的難民,到頭來造成(可能逾)百萬人口遷徙移民至第三國。

他們之中有很多人想要有尊嚴地、安全地回到家鄉。這也是他們受國際人權法案與人道法案保障的權利,包括在《皮涅羅原則》(Pinheiro Principles,正式中文名稱為《歸還難民和流離失所者住房和財產原則》)中有詳細規定的保障。同時從國家糧食安全的角度來說,他們返回原居地的權利也受到《土地、漁業和森林權屬負責任治理自願準則》(Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and Forests)的保障。這項準則於2012年由聯合國世界糧食安全委員會(UN Committee on World Food Security)所通過,在國際上經過許多政府(包括緬甸政府)同意,可以說是當前就處置土地權屬問題的最高標準。

返回原居地與重新取得財產的權利,同時也受到緬甸於2016年1月所通過的《國家土地利用政策(National Land Use Policy)所保障。事實上,比較該法案的先前版本,最終通過版本的內容對這些權利更加重視,分別在不同的五處討論到「歸還財產」的準則,包括:(一)發展公平程序(第8h段);(二)採用國際人權標準(第38段);(三)不分男、女性皆享有參與、代表社群的平等權利(第75f段);(四)監督與評估程序是否合規(第78d段);(五)針對個人、家庭或社群因內戰、違法土地徵收、自然災害與其他原因而放棄原有土地或房屋財產,應進行「最佳歸還土地與房屋財產權方法」之研究(第80n段)。

無獨有偶地,2015年底修訂的《克倫民族聯盟土地政策(Karen National Union Land Policy)也有很大的篇幅在討論返回原居地與重新取得財產的權利。克倫民族聯盟(KNU)承諾遵守「國際公認的皮涅羅原則,並優先考量流離失所者的權利,歸還其喪失的土地」,同時並詳述若「原有財產無法歸還於原持有人或其繼承者」時該如何應變處置。

然而,相較之下,就這個部分來說,在2015年大選中成功執政的NLD,其競選宣言則只提到未來將「按照法律規定,致力於歸還農民違法喪失的土地,以及支付補償金與歸還財產」(第4.ii.d段)。其他相關的權利主張,在這份宣言之中似乎被閹割了,只提及「違法喪失的土地」是否能涵蓋所有人民在內戰期間及數波土地掠奪潮所失去的財產?相當令人存疑。這聽起來並不像對於補救嚴重不正義做出有力的承諾,並且完全沒有提及國際人權與人道法案、《土地、漁業和森林權屬負責任治理自願準則》與《克倫民族聯盟土地政策》中就此部分規範的廣泛指導原則。

鄉村弱勢,如何免於市場掠劫?

第二種情形是遭遇各種問題與壓力、雖然仍持有土地但處於弱勢狀態的鄉村勞動人口。他們很容易喪失土地所有權或無法保有對土地處置方式的主導權。尤其是施行習慣法制度的少數民族,特別容易成為合法土地掠奪的受害者,例如最近在2012年由於《農地法案》(Farmland Law)與《空閒、休耕與未開發土地法案》(Vacant, Fallow and Virgin Law)兩法合併而權利受損的人民。

對這些人來說,一個潛在的問題是國家歷來從未充分認可其土地權利。或保證尊重他們使用土地的權利(不管他們是否持有法律文件或屬於何種耕作型態),而且缺乏有廣泛民意支持、能幫助他們長期在其土地上生活的政策。這是一個相當複雜、困難且長遠影響現今緬甸眾多勞動人民的問題,沒有簡單的解套方式。僅僅賦予其法定財產權,無法保證鄉村勞動人民(特別是當中特別弱勢且邊緣者)能持續待在自己的土地上,反而更可能使他們在經濟困頓或欠貸的狀況下打開了失去土地的大門。

這樣的情況,有些人認為是一個左支右絀的困局,有些人卻視其為能替新興的「現代」農業部門打下基礎的契機。2014年9月,國際非營利組織「Landesa農村發展機構」的洛伊.普洛斯特曼(Roy Prosterman)在仰光政治學校一場名為「保障小農土地所有權:一個經濟發展的途徑」的演講中提到:

對緬甸來說,重點應是如何保障小農的土地權利,而非驅逐他們,將土地讓渡給大型種植園。當發展愈趨成熟,人民開始移居至都市,勞動力將變得更昂貴。如果法律允許私人之間土地自由買賣,這便如同美國或歐盟國家的發展模式,而種植園規模無疑將會日益擴張。

這裡所提及的「發展」,事實上應理解為小農最終放棄自己的農地,然後流動至城市。

然而,另一種「發展」的模式,令小農不用被迫放棄耕作,仍可在鄉村以耕作勞動餵養世界、減緩氣候變遷、提供生產就業機會、維持生物多樣性、為社會提供有價值的貢獻的發展模式,還是可能的。這樣理解「發展」的概念思考,近期常見於緬甸在地公民社會組織與行動網絡的研究與倡議,例如「土地在我們手中」(Land In Our Hands )研究報告與少數民族社群發展論壇(ECDF)。

當今緬甸的鄉村勞動人民,特別是土地所有權受習慣法規約,但不被國家法律承認的少數民族群體,許多都期盼他們(能工作與生活與其上)的土地權能受到國家承認,包括免於被迫遷的威脅。這些權利都受到國際人權法案所保障,如《世界人權宣言》(Universal Declaration of Human Rights)第十七條、《世界原住民族權利宣言》(Universal Declaration on the Rights of Indigenous Peoples)對於人民住屋權、糧食營養權的保障以及《聯合國發展導致流徙與迫遷處理準則》(UN Guidelines on Development Related Displacement and Eviction)。除此之外,前面提到的《土地、漁業和森林權屬負責任治理自願準則》也有相關條文支持,例如呼籲承認與尊重合法權屬權利人,其中包括:(一)目前尚未受到法律保障的相關權利人;(二)特別是持有補貼性土地保有權的婦女與弱勢者;(三)原住民族與其他施行習慣法的社群;(四 )小持有人。不只如此,這個準則還可擴張到更高的層次,全面承認、尊重與保障受習慣法規約的個人與社群,即便法律上,其土地、漁場、森林為國家所有。

在《克倫民族聯盟土地政策》則明文指出,KNU當局必須對社會認可合法的土地保有權提供法律認可,包含依習慣法佔用、使用土地等當今尚未受法律保障的行為,以提供所有人(包含因過去或現下衝突,遭違反其意志,導致被隔離於家園外、遭剝奪依習慣法佔用與使用土地權利的人民)免於受任意迫遷、騷擾與其他威脅的平等法律保護,並充分保障、回復他們的合法土地保有權,而不是被侵害或消失。而在界定土地佔用與使用的權責方面,該文件中也有提及明確措施;在建設鄉村方面則鼓勵「首重邊緣、貧窮與弱勢的人民與社群,並以經濟可行、友善環境、與在地文化相適的農業行為」此類的「正向農業投資」,以及「能支持、保護與加強鄉村農民自身投資,包括在地知識與慣用耕作法」的公共投資。

無地農工,如何確保基本生計?

第三種情形是無地或僅有小面積土地的農民,他們會因為各種狀況無法靠土地過上可持續、有尊嚴的生活。這種命運通常發生在那些被家庭排除於土地所有/繼承權的人身上,特別是女性或許多鄉村家庭中未獲繼承的手足。他們往往只能在他人的農場中打工,或被迫移動到其他地方尋求工作。但在土地高度集中的發展之下,這成了許多鄉村勞動人口的命運,而為了預防土地繼續集中化,當局需要採取相關措施,以避免未來持續惡化。

許多國際人權法案的原則與條文都支持窮人、邊緣與弱勢群體獲得全方位的土地權利。《土地、漁業和森林權屬負責任治理自願準則》更明文提及,在這方面可採取土地規模天花板機制與土地重分配的措施。世界上不同的歷史時刻,土地重分配常被用來改革受地主階級或國家壟斷控制土地的農業結構。作為一種政策手段,土地重分配牽涉到如何從私人地主階級或國家手中,轉移資產至無地或近於無地的勞動、貧窮人民(貧窮農民或鄉村勞動者)手中,認可此準則的政府,原則上應該都同意重新分配式的改革能促進廣泛與公平的獲取土地的機會與包容性的鄉村發展。因此,在符合國情的狀況下,可考慮以自主或市場機制分配公共土地或徵用私人土地、漁場或森林作公共用途,特別是在那些「所有權高度集中同時鄉村貧窮問題顯著」的地區。

土地規模天花板的政策,勢必牽涉到最高土地持有量的設定。作為一個機制,這可以說是所有土地重新分配式土地改革的靈魂所在:土地(持有)不平等的問題正是在採用土地規模上限的機制下被顯現出來,進而能決定誰的土地、多少土地須被處置,這樣一來,有了須被重新分配的土地,也能偵測出在此政策下「滲漏」出的土地。土地規模天花板機制的上限須確保所有公民的生計無虞。

然而,2016年1月通過的《國家土地利用政策》在土地分配方面顯得力道不足。在解決土地獨佔問題方面,相較於全盤採用土地規模天花板機制與傳統的土地重新分配措施,將土地從地主菁英手中釋出至無地者,《國家土地利用政策》選擇了「建立保留區」分配予無地者、依「個別公司能力」設定所持土地規模上限,同時藉由土地稅與其他稅制來「避免土地獨佔與土地投機」等方式。但過去緬甸某些地方也曾有類似的措施,到頭來真正的目的都在於避免實質的土地重新分配,這無助於減緩或避免土地集中化問題,也無法為解決緬甸當今的問題提供一線希望。此外,NLD的競選宣言更是對土地重新分配的需求隻字不提。他們把重點擺在分配所謂的「新土地」,宣稱將會「指認出適合轉作農耕的空閒、休耕與未開發土地,並分配予無地農民,同時提供其法定所有權權利」。

相反地,《克倫民族聯盟土地政策》在土地重新分配方面則有相當詳盡的著墨,甚至稱之為實現此土地政策基本願景與目標的「必要措施」,該文件主張將「以鄉村勞動貧民、(近乎於)無地農民、邊緣與弱勢人民與社群為優先,並保障不分男女皆有平等權利」。為了進一步達成這個目標,克倫民族聯盟政策採用「使用權利」式的土地使用規模天花板,規定「小於20公頃的稻田與2至5公頃的淤塞土地耕作」(在某些情況下允許最高不超過50公頃)。

(接下篇

特約撰述: 
責任主編: 

Jenny Franco

國際智庫跨國研究所(Transnatioanl Institute)研究員,長期關注亞洲後進地區的草根運動與農業改革課題。

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