勞動派遣型態的新變形:由台中榮總假承攬抗爭行動談起

2017/02/21
交通大學科技法律學院助理教授
勞動視野工人法律義務諮詢團隊律師

前言:非典型勞動中的非典型─從勞動派遣到勞務承攬

國道五號近日上發生了我國有史以來最嚴重的的遊覽車死亡車禍事件,肇事原因之一即遊覽車駕駛超時過勞工作;然而,更令人震驚的是,事故發生後的調查方向竟然是先指向該名遊覽車司機是否與旅行社間具有僱傭關係,亦或是自旅行社承包運送業務的自營工作者。換言之,要求「雇主」負起雇主責任,似乎不再是理所當然,而為了規避雇主責任,一旦談及雇主責任,否認與工作者之間具有僱傭關係已經成為雇主自保的第一反應。此一事件也反映出,當今社會對於雇主以派遣、委任或是承攬的方式取得工作者的勞務,但毋庸負擔雇主責任的現象,似乎視之為常態。

過往雇主多以勞動派遣的方式,一方面脫免雇主責任、一方面滿足對於勞動力的需求,也讓「禁止派遣」一直是反對非典型勞動運動的重心;然而,近年來打擊非典型勞動關係的焦點似乎悄悄地從禁止派遣轉向了禁止承攬外包的濫用。去年12月間,台中榮總派遣勞工所組成的台灣派遣產業工會,在醫院大廳抗議所披露地卻是他們連派遣勞工的身分都已經沒有的事實,在新的年度中,台中榮總的契約類型已由簽訂勞動派遣契約更換成勞務承攬契約。從勞動派遣到勞務承攬,這樣變化對於勞工的影響為何?這樣的變化又是基於什麼樣的因素而出現?這些疑問都是非典型勞動關係氾濫的今日,身為勞動者所不能漠視的問題。

台中榮總「派遣勞工」組織派遣工會,為何而戰?

去年(2016)5月間,一群服務於台中榮總的派遣勞工在院內向派遣公司表達嚴正抗議,以爭取特休未休工資以及應有的加班費。隨著抗爭行動的曝光,台中榮總使用派遣的問題也逐一浮上檯面。台中榮總早在1999年間,便開始將傳送員工作以派遣勞工取代,而派遣事業單位於1999年與2002年間分別是退輔會(也是台中榮總的主管機關)設置的高雄、台北榮民技術勞務中心,而後於2006年轉為萬成國際人才、2011年轉為美傑環保、2014年再轉回萬成航空(更名前為萬成國際人才),形成舊雇主又成為新雇主的輪轉情形。派遣勞工表示,當時看到報紙上登載台中榮總徵求傳送員,實際應徵簽約才知道雇主不是台中榮總,但無論派遣事業單位怎麼換,所使用的派遣勞工始終是同一群人,也同樣都是在台中榮總提供勞務。

這些派遣勞工在台中榮總服務期間,有的3年、5年、10年,甚至最長可達17年,他們抱著努力工作可以轉為正職的希望,忍受每日超時工作卻沒有加班費、高流動率卻遇缺不補,導致每人負擔工作增加,卻只能領取最低基本工資20,008元的勞動條件。但事實上,這些任職於台中榮總的派遣勞工永遠沒有調薪與轉正職的可能,派遣勞工所累積的年資會隨著派遣契約2至3年不等的期限、因派遣公司的轉換而屢次歸零,直接影響他們特別休假、年終獎金與資遣費的計算,勞基法所規定之種種保護形同無適用餘地。為了突破此一困境,這些派遣勞工於2016年9月30日正式成立「台灣勞動派遣產業工會」,希望藉工會力量與形式雇主(即派遣公司或承包商)以及實質雇主(即台中榮總)進行協商,除了要求累積過往在台中榮總工作的年資以外,並持續爭取提高薪資、補足人力、給予危險津貼與大小夜津貼等更好的勞動條件。於台中榮總與派遣公司(萬成航空)的派遣契約到期日當天(2016年12月19日),派遣工會集結會員與支援工會在醫院大廳齊呼「要團結、要平等、要尊嚴、要協商、還給我們有尊嚴的待遇」口號進行抗議,要求台中榮總與新承包商(威務公司)正視年資歸零、低薪、過勞等問題,並要求台中榮總與新承包商儘速與派遣工會進行協商程序。

台灣勞動派遣產業工會去年12月19日至台中榮總抗議換約後年資歸零。(資料照片;攝影:王顥中)

從勞動派遣到勞務承攬,規避什麼?

台灣勞動派遣產業工會成立的主要目的,即是對抗台中榮總長年來以換約的方式讓勞工的年資一次又一次的歸零的剝削手法。派遣工成立工會後,即於2017年1月20日至退輔會抗議,要求退輔會應承諾年資併計、禁止使用派遣而轉為直接僱用,但退輔會以派遣勞工與台中榮總間不存在契約關係,不生年資年累計問題加以否決;台中榮總也以使用派遣或承攬方式均屬合法,且公部門雇員人數受《中央政府機關總員額法》之限制,拒絕派遣工會直接僱用的訴求。在派遣問題尚未解決下,台中榮總於2016年底卻改以「勞務承攬」之方式招標,對於勞工的第一衝擊無非是工作年資再一次歸零,然而將年資一筆勾銷的目的,此以派遣換約的方式即可達到,為何台中榮總這次需要改用勞務承攬的方式?

在現行的法令規範下,其實不論是勞動派遣或勞務承攬的勞動關係,享受勞動成果的公司(台中榮總)都不必負擔雇主責任。然而,近年來派遣勞工之問題爭議不斷,立法與禁止派遣的呼聲各異,台中榮總改以勞務承攬進行招標,表面上似有為了擺脫公務門運用派遣的惡名,然而台中榮總實質上卻在擺脫派遣勞動的同時,走向另一條非典型勞動的道路—勞務承攬契約關係。也就是與過去派遣公司改簽勞務承攬契約,再由承包商僱用勞工後在台中榮總繼續進行原來的工作,此一作法的作用無非在於規避現行法制中對於派遣勞動的管制,目前我國雖然未有規範勞動派遣的專法,但在公部門中訂有行政院人事行政總處頒佈之《運用勞動派遣應行注意事項》,要求新舊派遣公司應累計派遣勞工之服務年資,行政解釋並認為勞動承攬與勞動派遣不同,勞動承攬採購案件不適用派遣應注意事項(行政院人事行政局100.10.27局力字第1000055848號函),而沒有年資累積的要求。

此外,現行法中對於派遣日益增加之法律規範,例如《性別工作平等法》第3條第3款規定要派單位使用派遣勞工時,視為相關規範之「雇主」。相較以往,雇主自由運用勞動派遣的空間受到管制,可推測此為促成台中榮總改採勞務承攬型態的原因之一,這也顯示出雇主已開始注意派遣關係之限制,轉而將規避直接雇用之可能遁入承攬關係中。再者,新成立的台灣勞動派遣產業工會目前以服務於台中榮總之派遣勞工為主軸,而工會成立後也持續與台中榮總及及派遣公司進行勞動條件之協商,一旦勞動型態由派遣改為承攬,即增加台中榮總拒絕與派遣工會對話的藉口。簡言之,台中榮總將派遣改為承攬,對於原來處於派遣勞動關係之中的勞工而言,首先是喪失公部門對於派遣制度之規制而失去年資累計之明文保障,再者是危及工會對台中榮總之談判角色。在未來的發展上,則有脫免勞動派遣立法後之要派公司責任的危險。

從勞動派遣到勞務承攬,這樣的發展不僅是台中榮總這個案例,亦非台灣特有的新發展,以同樣的資本主義發達國家德國為例,目前德國已有超過一百萬名的派遣勞工,但隨著德國工會大力以簽訂團體協約的方式保障派遣勞工,加上德國近年來派遣法令修改造成對於派遣運用空間的緊縮,雇主棄派遣轉以勞務承攬契約的方式來節人事成本,反而是近年來更引人注目的發展,例如在德國食品餐飲業工會(NGG)於2012年根對於371間企業進行的調查中,派遣勞工的比例達5.3 %,但勞務承攬勞工的的比例則達到7.8 %,再以德國保時捷汽車廠的員工結構為例,更可以看出單一企業之中勞務承攬勞工暴增的現象:

表一:德國保時捷來比錫汽車廠員工結構之變化(2006-2014年)

德國保時捷來比錫汽車廠員工結構

2006

2008

2010

2012

2014

正職員工

2600

2600

2600

2850

3400

勞務承攬勞工

400

750

1000

2000

2400

派遣勞工

1500

1500

1500

1700

1800

由於承攬勞工直接受僱於承包商,因此僅能和承包商議定勞動條件,而以勞務承攬的方式獲得勞動力,達到降低人事成本的「成效」更是驚人,在2013年由一名德國記者喬裝,潛入德國斯圖嘉特城的賓士汽車廠中,在應徵之初誤以為是將受僱於賓士汽車公司,獲聘之後才知道自己是受僱於外包公司擔任承攬工,這個過程均在公開播出的記錄片「生產線上的現代奴工」(Hungerlohn am Fließband)中披露,賓士廠中製造汽車的生產線上同時存在著正職工、派遣工與承攬工三類勞動關係的狀況也被揭露,勞動現場中的所有的勞工雖然執行完全相同的工作,但月薪則分別是3400歐元、2600歐元與1200歐元,而領取月薪1200歐元的承攬工甚至符合社會救助的要件,而需要在全職工作的同時依靠國家補助才能維持生活所需,這樣完全與正職工一起工作、整合至雇主組織之中但卻同工不同酬的狀況。

由德國賓士汽車廠中的承攬工與台中榮總中「派遣工」的處境,實如出一轍,此一案例也讓人發現,在反對非典型勞動的運動中,若沒有全面性地對於非典型勞動動採取批判的立場並要求禁止,雇主為了節省人事成本,只會在不同的非典型勞動關係之中遊走,選擇一個風險最低、法律管制最少的型態,而勞務承攬則是繼勞動派遣之後,一個方興未艾的勞動剝削型態。

「勞務承攬」與「勞動派遣」之界分

上述德國斯圖嘉特城的賓士汽車廠僱用承攬工與正職工、派遣工共同工作乙案遭揭發後,被認定屬於違法派遣而遭到調查與制裁,若我們再回到台中榮總的派遣勞工案例,需要處理的問題是:台中榮總是否可以自由地將勞動派遣改為勞務承攬,然後繼續享有同一批勞工提供的勞務?

依法律之規範,勞動派遣轉變到勞務承攬與其所僱用勞工的關係差別在於:派遣關係中是由要派公司對於派遣勞工進行指揮監督,而在承攬關係下,勞工僅受到自已之雇主即承包商之指揮監督。易言之,在勞動派遣關係中,台中榮總得對派遣勞工進行工作指揮與監督,但若是採用勞務承攬,則台中榮總僅能對於承包商(威務公司)為指示,再由威務公司於榮總中給予勞工工作指示。法律上的規範如此,但是對於台中榮總醫院已服務從2年到17年不等的員工而言,有人力需求的是中榮,他們所服務的對象也是中榮,中榮無論是透過派遣或是現在的承攬,迄今在現在直接對這些員工指揮監督的都是台中榮總的人員,這數年來或十幾年來,持續對台中榮總提供勞務者也都是同一群人,他們每日穿梭於醫院各部門間,負責協助醫護人員傳送藥品、病歷、食物、髒衣物、床單,甚至是,有感染風險的血衣與醫療廢棄物與醫療廢棄物,以及推病人至病房,且是完全分散在醫院各部門,從一個旁觀者的角度觀察,其實根本看不出這些員工與醫院中的正職員工有何差別!

實際上,勞務承攬一開始多應用於企業之本業無關,而且以任務範圍上可以明確劃分的工作之上,例如工廠的保全工作、清潔工作、餐廳等可以切割為一個獨立單位的職務範圍,承包商在此範圍中應依契約「自行完成」約定的工作,而在中榮對外招標朝勞務承攬採購契約亦已明定應由承包商派駐相關人員至中榮進行現場業務督導與協調,但實際上的作法卻不是如此,依現場員工的說明,目前仍然是由中榮的人員對這些員工進行指揮監督。抑且,如上所述,這些派遣工所從事的工作完全被整合至整個醫院之中,根本無法劃分出承攬所要求的「完成一定之工作」的範圍,加上承包商威務根本非醫療業之專業公司,實質上難以期待有能力代替醫院現場的醫護人員進行指揮監督,這樣的實施結果當然已違反承攬契約之本旨與相關約定。支持派遣工會行動的張鑫隆教授亦指出:「在人力成本方面,台中榮總將派遣改為承攬關係,或可免去指揮監督之人力成本,但在招標時勢必要將此成本納入契約範圍,事實上得否免除之,仍待商榷;又若台中榮總僅是形式上免除現場指揮監督之人力成本,但實際上現場還是由台中榮總醫護人員或組長進行指揮監督的話,就構成假承攬真派遣之形式。」

勞動派遣與勞務承攬之區別,以「指揮監督權人不同」為標準。(製圖:勞動視野工作室)

 

在原本的派遣關係下,台中榮總尚須指派特定人員於現場進行指揮監督,而承攬關係下則不得介入來指揮勞工,否則就會落入假承攬的問題,但現實中,因為承包商根本不具醫療專業而不可能進行指揮監督,且其所承包之醫院業務並非在特定的部門與職務,而是配合醫院中瞬息萬變之需求與運作,在此種情況下,無論是應然面或實然面而言,都只能由台中榮總的員工對於承包商的員工進行指揮監督,然而,承攬之本質除勞務之給付外,另有完成一定工作之要件,但目前承包商威務公司的作法根本不符合勞務承攬的意義,也就是「假承攬、真僱用」的典型樣貌!

德國反對假勞務承攬經驗之借鏡

台灣勞動派遣產業工會的成立,原是為了抵抗對於派遣勞工的剝削,但卻意外掀出了假勞務承攬的問題,敲響了非典型勞動之非典型態出現的警鐘!
如上所提,德國近年陸續大量湧現的勞務承攬的僱傭型態,根據德國工會的調查,這個現象與德國法律上緊縮勞動派遣有密切的關連,德國《勞工派遣法》所規範派遣期間限制由2003年的無限制,於2011年改為「暫時性」,第一步限制了雇主運用派遣的空間,2016年再次修訂《勞工派遣法》將派遣期間限制為18個月(參下表二)。德國雇主在上述派遣政策的變化下,試圖找出更為彈性運用人力的措施,而勞務承攬就是近年來最受青睞的勞務型態。

 

表二:德國《勞工派遣法》所規範派遣期間限制之變化

年度

1972

1985

1994

1997

2002

2003

2011

2016

(2017.4.1開始)

派遣期間上限

3個月

6個月

9個月

12個月

24個月

無限制

派遣應為暫時性

18個月

勞動派遣自1972年於德國訂立專法合法化後,工會為了防止勞動派遣被濫用,首要目的便是推動派遣產業中的團體協約談判,試圖以團體協約來保障派遣勞工。然而,愈多的派遣業團體協約簽成,就讓雇主有更多的動力逃避派遣、改遁入勞務承攬之中,以規避派遣業團體協約的適用。企業採用與外包商合作的方式來僱用勞工,聯手壓力勞動條件,例如上面所舉的賓士汽車廠案例,當賓士汽車廠只委託外包商應徵員工,再將外包商僱用之勞工整合至汽車廠中提供勞務,就可以排除汽車業與派遣業的團體協約適用,而外包商多為小型企業且通常與工會間無團體協約,也造成受僱外包商之員工的保障減弱。

對於此一問題,德國政府於2016年終於推動修法以禁止濫用勞務承攬,修法內容為增訂德國《民法》第611a條,該條規範明訂何為「勞工」:「勞工是指於私法契約之基礎上,於人格從屬性之拘束上受他人之指示,為他人提供勞務之人。指揮監督權包括對於工作內容、執行方式、時間、時間長短與地點之指示。勞工係原則上無法自主決定工作內容與自由決定工作時間之受僱者;人格上從屬性之程度亦取決定所執行之工作的特性。在判斷勞工性(Arbeitnehmereigenschaft)時,應以整體觀察之方式為之。若實際執行職務之過程顯示其屬於勞動契約,則契約之名義不需納入考量。」此一修法的目的在於說明,應該以實際對於勞工進行指揮監督之人作為雇主,而且不應考量契約名義是否為勞務承攬。

對於此一修法,德國工會界顯然不滿意,因為此一修法僅是將過去法院所認定的勞動關係定義明文化,並沒有改變或新增判別假承攬的標準或認定方式,例如修法前即有建議,在契約關係有爭議時(例如應為直接僱用或受僱於勞務承攬人),應由被假設之雇主負舉證責任,例如受僱於承包商威務公司之勞工若認為真正的雇主是台中榮總,則應該由台中榮總舉證其真的有將勞務外包給威務公司,而且是由威務公司進行指揮監督,若台中榮總無法確實舉證,就會判定是真正的雇主。

不過,因上述諸如舉證責任的修法規範並未受到採納,因此目前工會僅能推動勞動關係實質認定的標準,協助勞動現場的勞工判斷自己與指揮監督之人的契約關係,例如下表三所示,也就讓勞工得於勞動現場判斷自己是否被雇主置於「假勞務承攬」關係之中。若能認是假勞務承攬關係的存在,此一結果將依德國刑法課予刑責,因雇主扣留應為勞工投保社會保險的費用而未投保,在德國是處以刑事責任的處罰。易言之,若最後被認定為真正雇主之人先前使用假承攬而欲脫免雇主責任,包含未對勞工加保社會保險,即會受到檢察官的調查與追訴,此對於雇主具有一定的恫嚇效果,亦是防堵假勞務承攬濫用的方式之一。

表三:假勞務承攬契約之檢查表(改寫自德國金屬工會

  • 定作人(例:台中榮總)之主管或人事單位是否對於承攬契約勞工提供勞務之過程給予指揮監督?
  • 正職勞工(例:台中榮總之員工)與承攬契約勞工是否被整合或混同在一起工作?
  • 定作人(例:台中榮總)對於承攬契約勞工人數、勞工的工作時間、勞務品質等的決定是否具有影響力?
  • 承包商(例:威務公司)是否在勞動現場未配置有真正指揮勞務之主管人員?
  • 承攬契約勞工在定作人(例:台中榮總)處工作時,其打卡紀錄是是否由定作人紀錄而非承包商另設有打卡鐘?
  • 承攬契約勞工是否使用定作人(例:台中榮總)的工作用具、機器、設備等?

◎如果上述任何對答為「是」,則極可能成立假承攬契約,勞工應接續應判斷是成立勞動派遣或直接僱用關係。

結語:非典型勞動的盡頭,何在?

台灣派遣工會的會員長年以來在台中榮總醫院中提供勞務,是維持醫院正常運作之幕後推手,但他們所領取的卻只是符合法令之最低基本工資--2015年7月1日起為20,008元,2017年1月1日起調為21,009元,相較台中市其他大型醫院派遣勞工平均薪資24,000元,以及台中榮總從事相同工作的正職員工薪水4萬多元,可謂低到谷底,同時每2、3年即面臨換約致年資歸零的處境。如今又被本來已經極為邊緣的勞動派遣置換為勞務派遣,已經是非典型勞動型態中的非典型,如此低落之勞動條件也造成高流動率,其實影響的是醫院的運作與病患的安全。

從「勞動派遣」流動至「勞務承攬」之變化可謂相當隱晦,因為勞工的雇主始終不是接受其勞務之人,勞工持續地為「他人」付出勞務,契約關係的變化對於勞工而言根本難以察覺其間之差異,更無法知曉這種變化對於勞動條件之影響。然而,問題不止於此,本文雖提出各種判斷方式檢視何謂假承攬,但不是要讓問題重回派遣制度,而是要讓各種非典型勞動走入盡頭,回歸典型之直接僱用,因為非典型勞動關係的主要功能即是讓雇主有節省人事成本的出口,若在勞動派遣中無施展空間,新的剝削型式就會被發明—例如勞務承攬。

在本文討論的台中榮總醫院中,2016年底派遣公司(萬成航空)於合約屆至前,新承包商(威務公司)便在台中榮總直接針對該批派遣勞工召開就業說明會,告知新的勞動條件與工作規則,並要求該批派遣勞工當場與承包商簽署新的勞動契約。很顯然地,無論台中榮總是採「勞動派遣」或是「勞務承攬」,其結果同樣都是同一批勞工在對台中榮總提供勞務,派遣公司或是承包商也未對外大量招募或引進新的人力,而是順應台中榮總希望留用同一批勞工的需求,以便節省重新教育之成本。

由此案例可知,接下來的戰役,不只是禁止勞動遣或假勞務承攬,德國的發展已經明顯地說明了只反對一種非典型勞動關係的結果,即是促成新非典型勞動的興起,正本清源之道實是讓所有的僱用關係回歸典型勞動關係,防堵一切可能戕害勞工之脫法行為。

 

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