新自由主義,繼續!
杜特蒂政府的經濟學

2016/11/08
南方國際小組成員
【編按】從暴力掃盪毒品流通的駭人鐵腕,到衝擊區域政治平衡的不馴放話與高調出訪,菲律賓總統羅迪哥·杜特蒂(Rodrigo Duterte)自2016年5月初勝選至今才不過半年左右,卻已成為全世界最具爭議的國家領袖之一。集各種矛盾於一身的杜特蒂,就連應當如何被評價都讓各方爭論不休。不過,有一點是確定的:相較於「外交」上的惹眼表現,這位總統在「內政」上除了掃毒究竟如何治理國家,其施政卻往往不在主流國際媒體的關注之內。因此,《苦勞網》以菲律賓智庫飛鳥基金會(IBON Foundation)執行董事宋尼‧艾佛瑞卡(Sonny Africa)原發表於馬來西亞國際智庫第三世界網絡(Third World Network)的一篇分析以及澳洲《紅旗報》(Red Flag)的一篇報導為主要素材,整理出這篇綜合編譯,希望能從多方面呈現杜特蒂政權可疑的經濟政策方向,提供另一種觀察菲律賓未來發展的角度。

跟當時其他參選總統的候選人相比,杜特蒂是菲律賓前所未見的政治家:粗俗、厭女、滿口髒話、酸言酸語,一個不知悔改的人權侵犯者,並且自稱為「社會主義者」和「左派分子」──但這些都無須介懷,強人政治不但有效,且能確實完成些事情。乍看之下,菲律賓選民在5月9日的大選中,似乎做出了一個非典型的選擇。

不過,雖然杜特蒂在競選期間曾力排眾議,揚言廢止所有施行已久的爭議政策,但就其過渡執政小組於5月12日發布的八點經濟議程(8-Point Economic Agenda)看來,過去歷屆政府奉行的新自由主義政策並未遠離。

選後不過幾日,一切卻變得再清楚不過:在真正最重要的問題上,這位前沃達市(Davao)市長與其他候選人其實並無不同。儘管他有著異於常人的性情,但事實證明,他的經濟規劃與其他敗選者,甚至同下台的艾奎諾三世(Benigno Aquino)政府如出一轍。誠然,杜特蒂團隊在選後匆忙提出八點經濟議程主要是為了緩和菁英的恐慌,但這卻也令人失望地破壞了他高呼「改變」的選舉形象包裝。這些經濟議程最終仍擁抱了讓少數人致富,卻導致國家經濟持續衰退,並且使得數千萬菲律賓人民依然深陷貧窮的政策病灶。

杜特蒂(左)或許是菲律賓史上最獨樹一格的總統,但經濟上他延襲了許多阿奎諾(右)時代的遺風,卻也是不爭的事實。(照片來源:<a href="https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Rodrigo_Duterte_Benigno_Aquino_III_03.jpg">Wikipedia Commons</a>)

從歷史中學習

19世紀末對抗西班牙殖民政權的菲律賓民族英雄荷西·黎剎(José Rizal)曾說:「錯誤看著他的來路,沒有抵達目的地。」(Ang di lumingon sa pinanggalingan, hindi makararating sa paroroonan.)這番話告訴我們,人們為了邁向更好的未來,必須從歷史中學習。許多人相信,杜特蒂的勝利證實人們已從艾奎諾政府打著「正確道路」(Daang Matuwid)之名的的新自由主義政策中清醒;因此這次的選舉結果不是倒退,而是極佳的進展。然而,細看杜特蒂的經濟政策規劃,卻顯示了過去失敗的「正確道路」仍將是菲律賓未來的主調。

放眼東南亞地區,菲律賓看似是一個充滿活力的新興經濟體:經濟成長、企業獲利上升、少數人不斷財富增長、投資人信心滿溢以及國際媒體的炒作。沒錯,這全都不假。然而,這整個經濟體最重要的基礎,卻也正面臨大幅且嚴重的惡化。

每年,這個經濟體創造了愈來愈少的新工作機會。2011至2015年間,平均每年僅有69萬2千個新的工作機會,大大少於2001至2010年間的85萬8千個,這導致該國史上最嚴重的失業潮、就業不足,以及最多絕望的求職者與海外菲律賓勞工。

即使是已就業者,就業的品質同樣令人沮喪。約2,440萬或近總受雇者三分之二(63%)的菲律賓勞工,任職於非經常性職位、勞力派遣機構、非正式部門或是無償的家務工作;在受僱且給薪的勞工之中,超過五分之二(44%)屬於非正式勞工。勞工的生產力不斷增加,但法定最低薪資和每日實際基本薪資才堪堪趕上各種商品和服務上漲的價格,更糟的是,將近一半(46%)勞工的收入低於最低薪資,僅四分之一(25%)恰好達到最低薪資門檻。

杜特蒂在競選期間曾宣示將終結勞動「契約化」(contractualisation),因此贏得了部分激進工會主義者的支持。不過,杜特蒂當選後雖然任命了進步派的席維斯特‧貝洛(Silvestre Bello)為勞動就業部(Department of Labor and Employment)秘書,但卻也僅表示要終結被暱稱為「endo」的違法外包(subcontracting)──在這種非法的雇傭形式之下,工人往往被非法雇用五個月,以免其身份及權益從非典型勞動中正規化。除此之外,杜特蒂並未承諾對從事經常性工作,並已受雇六個月以上的勞動者,給予正式聘僱合約;或者撤銷勞動就業部2011年頒布的第18-A號命令──這一系列行政命令,實際上合法化了契約勞動的情況。

甚至,反外包措施的實際執行情況也不理想。8月18日,左翼政團勞工黨(Partido ng Manggagawa,簡稱PM)的主席勒內‧馬格圖博(Rene Magtubo)發出聲明,指責勞動就業部所謂「沒有檢驗非法外包的機制」一說。馬格圖博認為,勞動就業部現有的檢查員和執行權已被允許糾舉違規和落實法規範,「如今並不缺乏查驗違規的方法,缺乏的是執行現存規定和法律以對抗違法契約的意志。」

就業不穩定造成勞動力被迫走出,輸出勞工卻反而成為政府吸取外匯的主要管道。(圖片來源:<a href="https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Contract_renewal_at_IMMD_200808.jpg">Wikipedia Commons</a>)

另一方面,儘管透過「菲律賓家庭連接計畫」(Pantawid Pamilyang Pilipino Program,簡稱4Ps),菲律賓政府已於2011至2015年間投注了高達295億披索的現金調撥(cash transfer)給符合條件的貧窮家庭,2015上半年度全國處於極度貧窮中的人數卻依然不變,大約有2700萬人;依「過著像樣的生活」為標準,數量在560至660萬間的菲律賓人應被歸於「貧窮」的範圍。相較前一年,2015年體重過輕的兒童增加了20萬3千名,未施打過所有疫苗以完全免疫(fully immunised)的兒童增加了69萬2千名。

菲律賓擁有豐富的自然資源與生產原料,但農業和工業卻仍持續衰退。直到1970年代末期,該國的生產部門:農業、製造業、建築業與礦業尚占經濟產值的60%以上,而服務業佔了30%,公共事業則佔了10%;在馬可仕執政期間,菲律賓的生產體系開始全球化的趨勢下崩潰,1990年代中期菲律賓已轉變為以服務和貿易為主的經濟體;到了阿奎諾執政末期的2015年,製造業產品的產值在總體經濟產值的佔比已降至39%,而生產力低落的服務業卻超過了49%。

不斷惡化的失業、貧窮和經濟衰退,以及財富與經濟權力愈發集中於少數企業與寡頭權貴之手,都是該國施行奉「自由市場」為圭臬的新自由主義經濟學超過三十五年所無可避免的惡果。政府以支持少數私人營利企業為導向,而非著眼於攸關大眾的社會經濟發展。經濟成長來自於外國資本、商品和服務,這對本國的生產者造成了損害,並將國內企業壓抑為從屬(雖仍有利可圖)的合作夥伴或包商地位,教育、健康、住房、水和電力成為商品,而非每個菲律賓人都權享有的公共服務。

新自由主義的精神錯亂

愛因斯坦(Albert Einstein)曾如此揶揄:「精神錯亂(insanity)就是反覆做一樣的事,卻期待有不同結果。」數十年放任市場主導造成發展遲滯的各種結果早已不證自明,而且有許多國家的經驗可互相參照。事實上不只杜特蒂,這次大選的每一位總統候選人,對於菲國大眾面臨的問題也都知之甚深,因此他們都利用了大眾對於改變的嚮往,無一不信誓旦旦地承諾將減少貧窮問題與創造工作機會。

杜特蒂團隊在選後第一時間所提出的八點經濟議程,與阿奎諾政府甚至更早前的政府,都沒有真正的差別。為私部門創造利潤空間(即便是在公營事業或社會服務方面)、對外國投資無所保留地歡迎等新自由主義式的政策方向,在此議程之中仍屹立不搖。政府資源和監理機構將致力提升企業獲利,而非確保國家發展並關注人民的福利。真正會撼動菁英權力的資產改革與重分配手段,也都被迴避了。

自從在2016年大選中站上了領先位置,杜特蒂就開始相當有系統地闡述他的政府將如何對商業資本友善。他向大企業保證了契約外包將維持一致、經商環境要更加便捷,而且官僚體系也要更有效率。舉例來說,他的團隊已經宣布,杜特蒂在任市長期間快速發給營業許可的「達沃模式」(Davao City Model)未來將擴大施行於全國,但依他總是強調邊緣人民對抗世襲菁英的姿態,原本理當更持久地採取一個對人民友善的立場。

選舉期間,杜特蒂從未公開贊同公私合營(public-private partnerships, PPP),但他的團隊在選後第一時間就高調表態,主張應依以此模式投入相當於國內生產總值(GDP)5%的經費於基礎建設。這種針對菲律賓建築、農業、採礦及其他商界寡頭大老的拉攏討好之舉,並不令人意外。擴張交通基礎設施,其興建與營運都是一紙又一紙獲利可觀的合約,最終,的確將使得做生意更為容易並有利可圖。

相較於其他總統候選人大多明顯贊成(或至少不排斥)降低企業所得稅,杜特蒂陣營提議針對較低所得的課稅區間進行減稅,這或許使得減低有錢人租稅負擔變得比較能讓人接受,但他顯然不夠膽識去追求更合理的累進稅率,也就是增加對富人的直接稅,並減輕窮人身上具累退性質的間接稅負擔。必須要這麼做,才能在促進國家發展的前提上增加政府收入,甚至如果改革夠向人民傾斜的話,也能削弱菁英階級的經濟基礎和權力。

杜特蒂在選後提出的第一項經濟政策是要修改《1987年憲法》,以減輕對外國投資的限制。為了討好外國投資者,他比過去更為積極地表示會立即要求召開制憲會議,將帶有國家主義經濟想像、讓外資不滿的章節一併刪除。目前他尚未宣示將追求更多自由貿易協定(FTAs)──其中當然包括了以美國為中心的跨太平洋夥伴關係(TPP)──但就其八點經濟議程的內容來看,這恐怕也只是時間早晚的問題了。

杜特帝曾經宣示支持製造業發展,雖然他並未言明其所指是否為「菲律賓主導」的生產活動與工業化。不過,他的確說過要強化基礎工業,並且舉了鋼鐵業為例。此外,八點經濟議程亦將援助「擬工業」(pseudo-industry)的旅遊業作為「鄉村發展戰略」的一部分,以幫助廣大的鄉村貧困人口。

如同這國家史上所有總統候選人都曾做過的許諾,杜特蒂也宣示了自己支持農業發展。他承諾會優先考慮、強化並重振農業部門,主要策略包括提供水利灌溉、收成設施、支援服務與農業信貸。然而,就歷史紀錄來看,總統候選人在「遵守承諾」這方面的表現並不讓人放心。農業部門過去幾十年來在國家預算中勉強僅能達到5%,這個數字在2016年阿奎諾政府治下甚至還跌到了4%。另一方面,促進農業交易與企業化種植的發展,以及讓外國人能更長期租賃土地,大概是杜特蒂比較可能實現的承諾,但儘管國內隨處可見無地農民,他還沒有膽量提出無償分配土地給小農的改革。

不論是發展農業或解決鄉村貧困,都還有很多紮實的基礎工作必須確實去做,但杜特蒂做得到嗎?(圖片來源:<a href="https://c1.staticflickr.com/9/8185/8425390883_1033a43855_b.jpg">Asia Development Bank/Flickr</a>)

杜特蒂聲稱支持教育。儘管他曾說幼稚園到十二歲的國民基礎教育(K to 12)計畫在實行上有待改進,但對這項計畫最終只是在替國內企業生產廉價、馴服勞工甚至向海外輸出人力的倒退傾向,卻未置一詞。他的團隊僅宣布將針對高等教育設置獎學金,但可預期這些獎助主要將流向私立學校。

杜特蒂也宣稱支持健康照顧,而且特別主張要擴大菲律賓健保(PhilHealth)的覆蓋率與給付福利,但他對健康服務與醫療機構的私有化潛勢卻隻字未提,此趨勢會使得醫療照顧的成本攀升並且使得一般人無法取得服務。

最後,同所有候選人一樣,杜特蒂給出了重諾,表示將放寬現金調撥計畫並將這項支出納入通貨膨脹指數的計算。當這個國家缺乏一項真正能創造工作機會與經濟發展的長期計畫,給予數千萬窮人與有需要者現金紓困的保證,形同是把政府資金拿來賒帳的買票舉動。相反地,他並未承諾分配土地給無地農民的真正土改;也還沒有在提高實質工資或終結勞動契約化等主張工人權益高於資本主義利潤的立場上給出令人信服的期待。

人民投票 菁英選擇

但是,如果把杜特蒂政府陳舊、過時又失格的新自由主義經濟政策,僅僅歸咎於一個因循過去的失敗經驗,或許還太寬容了。更為根本的是,這些政策反映出該國極度不民主的權力傾斜。

即便有所謂的自由選舉,菲律賓貧窮大眾仍然在政治權力的系統中被邊緣化,而且手段經常很暴力。人們在定期選舉中投票決定了他們的領導者,但事實上他們並不是真的能「選擇」,或者說,他們充其量只是做出政治體系所允許的有限選擇。真正在選擇領導者的是各菁英家族裡非常集中的核心成員,他們主導了整個近代菲律賓史的經濟與政治生活。即便經濟上時有舊富衰落、新富崛起的此消彼長,但這個左右政局的權力核心卻很少因此而更替汰換。

這些國內菁英雖然如此強大,但其行為仍受到另一股更大力量的約束──儘管菲律賓已於1946年正式獨立,從美國殖民時期到獨立後的新殖民主義時代,甚至直到今天,全球壟斷資本始終宣示了它對該國的最終控制權。為了帝國主義的一己之私,利用直接或間接、正式或非正式的槓桿──國際條約、貿易和投資協議、跨國金融機構乃至於所謂的發展援助、政策條件、外交施壓、遊說、幕後操控,甚至是軍事介入──對他國進行干涉,美國在這方面可說是紀錄輝煌。

不論從個人的、專業的與階級的背景來看,杜特蒂都必然會傾向新自由主義政策。可除此之外,他之所以能在總統大中脫穎而出,更是因為他維持新自由主義政策這一點得到了國內菁英與外國壟斷資本的認可──這已具體表現在現實中的競選金援和政治支持上。候選人之間的明爭暗鬥、個性差異或不同風格可以豐富多彩,但這並不真的意味著他們之間有任何實質的政策分歧。

不幸的是,被邊緣化的大眾仍無法挑戰選舉體制中菁英的壟斷,甚至被惡意操縱成了現行制度的擁護者。在杜特蒂的新政府正式上任之前,新自由主義必然導致的社會經濟後果,早已經註定了。

可喜的是,還是有許多企圖增加人民對政府影響力的奮鬥,已超越了選舉當下看似積極行使公民權的時刻。如同過去每一個時刻,農民、漁民、工人、非政府組織、原住民族、婦女、青年與其他群眾運動者們日常的組織性鬥爭,仍是該國追求真正民主和根本發展的、最有效的力量。

* 本文翻譯、編輯之經費,係由財團法人浩然基金會「2015-2016浩然資助計畫」所支持,特此說明並誌謝。
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