禁制區、強制排除條款爭議
集遊修法是「保障」還是「障礙」?

2016/06/06
苦勞網特約記者
苦勞網記者

自5月12日《集會遊行法》通過立法院內政委員會二讀,正式更名為《集會遊行保障法》,迄今已過了超過半個月的時間。在五二○新政府上任前,時任立法委員的現任文化部長鄭麗君曾誇下海口說:這次修法必定會「還權於民」。也的確,該次修法改為「報備制」、刪去「特別刑法」等內容,有著保護人民的作用;但截至二讀結束,《集遊法》仍存在兩大爭議條文,分別是第5條的「禁制區」(安全距離)1、第17條的「強制排除」2,有待朝野協商進一步解決。

集遊惡法修法聯盟上午赴警政署抗議《集遊法》修法版本中的條文中的「安全距離」及「強制排除」兩條款。(攝影:宋小海)

集遊惡法修法聯盟等民間團體在今天(6/6)上午冒雨前往警政署召開記者會,質疑目前條文中的「安全距離」及「強制排除」兩條款,不但無助於警方處理集會遊行事件,也影響法官未來面對集遊案件的判定。另一方面民團認為,應強化主管機關所派人員識別身份的名牌,特別是目前警察在集會遊行「匿名」執行勤務已是常態,應加強識別以防止兩年前324行政院警方攻擊民眾,事後卻找不到人的情形發生,然而這項主張卻仍持續遭警政署杯葛。

目前送出內政委員會的版本中,如果不論刪去的條文,《集遊法》最大的修改之處大概有二:(一)過去的「命令解散」制度被取消,警察再也不能舉牌要求集會遊行者立刻解散;不過,因為立法者認為這類制度仍有存在必要,在新版的《集遊法》中,「命令解散」的某些精神,還是被「強制排除」制度給承繼下來;(二)過去禁止舉行集會遊行的「禁制區」,雖然這次看似是為了集遊者的「安全」而加上了「安全距離」,而且距離從過去300公尺,縮減為50至150公尺不等,但實際上不但沒有解決語意不明、限制過多地點的問題,甚至還偷渡概念,增加了新的禁止集遊區域。

「安全距離」:新增禁制地點,語焉不詳的問題有待解決

在第5條「安全距離」方面,雖然距離限制大多有一定程度縮減,但禁制區仍然被保留下來,甚至擴張到新地點。過去《集遊法》中規範的「禁制區」包含了:總統府、行政院、司法院、考試院、各級法院及總統、副總統官邸;國際機場、港口;重要軍事設施地區;各國駐華使領館、代表機構、國際組織駐華機構及其館長官邸。而在本次修法中,則更新增了檢察署、醫療機構。

針對「禁制區」(安全距離)、「強制排除」等爭議,現為台灣人權促進會法務主任的集盟成員王曦表示,在委員會逐條審查過程中,民進黨黨團特別堅持要保留禁制區規範,而時代力量黨團則極力反對,最後第5條才會進入朝野協商。

王曦分析,在第5條規範的設置禁制區之機關與機構中,事實上都可能發生爭議,有待釐清其語意確切的意思。例如,所謂的「國際機場、港口」,被普遍視作「國家的門面」,但在機場與港口內的人潮集散處,例如候機室或接機大廳能不能夠進行集會遊行呢?

而本次新增的「醫療機構」也是語焉不詳,稍不注意極可能侵害人民的集遊權。目前,台灣共有約2萬間診所和2萬間醫院,如果這些醫院與診所周邊都能夠設置禁制區,是否會導致全台灣大多數的區域都被禁制區給包圍呢?再者,目前空服員罷工、護理師與醫師的勞動議題日漸興起,如果這些區域都被納入禁制區,事實上就是在剝奪特定產業的勞動者的爭議權。

王曦還指出,在第5條中同樣有著語焉不詳問題的條文,還包含未清楚定義「重要軍事設施地區」的第3款、未清楚定義正副總統「住居所」的第4款;或是以「為了保住國家門面」而排除「國際組織」的第6款;雖然台灣社會經歷了324的行政院暴力鎮壓的重大事件,但包含五院其中三院的第5款也仍未被拔除。

「強制排除」:加上安全距離,命令解散的幽靈陰魂不散?

另一項重大的修法變革,則是關於「強制排除」制度。現行《集遊法》第25條賦予地方警察局長以強制的手段制止或命令集遊解散的權限,也就是所謂的「命令解散」制度,在本次修法中已取消。但是,修法版本中的第17條則創造了一項新的「強制排除」制度。

相較於過去的「命令解散」,大致有以下差別:首先,強制排除制對於使用「排除」手段的要求,包含了「協調、警告、制止」的三項程序,以及「非以強制不能排除者」的限制;其次,強制排除制的要件與過去命令解散制的要件不同,尤其值得注意的是,強制排除制的要件包含違反剛剛提過的第5條安全距離規定。

民間司法改革基金會法案研究員何友倫在今日記者會指出,目前修法將「命令解散」取消,不代表沒有法律限制,問題在於改用「協調、警告、制止」三個不確定的法律概念,即可動用警方強制力排除,接下來立委、行政機關如何明確定義三個程序,仍然有待觀察。他認為現行法律即有《警察職權行使法》、《刑法》可處理,立委應瞭解行政機關在現行實務如何操作《集遊法》,未來修法應把強制排除條款取消。

王曦表示,經過集盟與民進黨黨團的溝通,目前第17條已經確定將只排除違反規定的「行為人」而非整個「集會遊行」本身。這與本次修法的「回歸普通《刑法》」精神相同:在《刑法》的概念裡,能夠進行犯罪、支配犯罪的「行為主體」,只有能出於自己的意思作為或不作為、個別的「自然人」,而沒有依法律創造的組織體的「法人」,更不用論及集會遊行這樣由許多的人所組成,並非來自法律授權而組成,動態而彈性的鬆散組織。

但王曦也坦承,當強制排除與安全距離規定相配合、或是所有的集遊者一同佔據交通要道時,實際上被排除的就不會只是遊行中違反規定的個別行為人,而是排除所有集遊者,也就意味著集會遊行被迫中止,效果上也與過去「命令解散」的狀況別無二致。

台權會執委、律師周宇修認為,我國警察法制已經給予個別執法者、上級機關許多權限,因此不需要再用《集會遊行保障法》規定賦予警察在集遊現場的權力,如果仍把強制排除放入集會遊行法制中,但其中幾乎都是對於集遊「不保障」的規定時,再加上其他法律規定,其實都對於集遊者不利。他指出《集遊法》修法目的既然是為了「保障」,這部法就應該與相關警察或行政執行法令有所衝突,才能讓法院在個案認定產生「法益上的權衡」,但現在修法方向並沒有「權衡」可言,「因為所有法律都是對於集會遊行及表達意見者不利的結論。」

反對集遊法惡修新趨勢 抗爭團體得有「異常」堅持

過去與集盟一同經歷無數抗爭,現為台灣高等教育產業工會組織部主任的林柏儀認為,最該受到保障的應該是「不想要報備與根本不想要申請路權的集會」,好比學生團體在教育部前抗議,或是去年(2015)因為永豐餘跨國關廠、來台長期抗爭的Hydis工人,而這樣的集會該怎麼被保障,才是《集遊法》在設計上應該深思的問題。

「集會遊行不應該有任何禁制區!」林柏儀認為,如果集會遊行發生任何危險或觸法情形,警察本來就有公權力可逮捕所謂「違法的」集會遊行者,但是不能未審先判,不可事前就說什麼地方永遠不可集會, 「像是行政院到警政署這裡,難道人民不該有集會遊行的空間嗎?難道他們做了任何違法亂紀的事情,我們不能前往陳情與請願嗎?」

在大法官第718號解釋的意見書中,大法官們環繞著是否應該採用「形式」與「實質」分離審查的「雙軌理論」有著一系列討論;而同樣源自美國法中牽涉言論自由的「公共論壇」(Public forum)概念,則更進一步地指出,政府在某些公眾經過或聚集的「傳統公共論壇」(Traditional Public forum),比如街道、人行道或公園等,是絕對不可侵犯或限縮人民的言論自由的領域,在該處的公共言論受到《美國憲法第一修正案》的保障。

援引上述理論,林柏儀認為《集遊法》新版本中的「禁制區」與「強制排除」規定,根本不保障人民在「傳統公共論壇」自由表達意見的權利;而對於那些是否能夠集會遊行還存有疑義,或處在模糊狀態的「非傳統公共論壇」(Non-traditional Public forum)上,人民是否能有集遊或發表意見的自由,林柏儀則主張「如果《集遊法》想要起到保障的作用,這才是最該保障的地方!」

民進黨甫上任不到一個月,許多社運人士紛紛讚聲甚至入閣,各種新政的開展拼有感,但社運圈恐怕沒有樂觀的餘地:禁制區限制仍在,而強制排除的陰霾未消,看來目前《集遊法》送出委員會的版本,仍然不能名副其實地稱為「保障法」,甚至「集遊惡法」仍然是個名副其實的稱呼。反對目前《集遊法》的惡修,讓法律真正落實對人民集會遊行自由的保障,林柏儀認為,「人權與抗爭團體得有『異常』的堅持才打得贏!」

  • 1. 第5條:
    集會、遊行於下列機關(構)、地區之周邊舉辦者,應於安全距離外為之。但經地方主管機關核准者,不在此限:
    一、總統府
    二、國際機場、港口
    三、重要軍事設施地區
    四、總統及副總統官邸、住居所
    五、行政院、考試院及司法院、各級法院、檢察署
    六、各國駐華使領館、代表機構、國際組織駐華機構及其館長官邸
    七、醫療機構
    前項安全距離,第一款至第六款由內政部會商有關機構劃定,第七款由地方主管機關劃定,並刊登政府公報公告之。第一款之安全距離不得逾一百五十公尺;第二款及第三款之安全距離不得逾一百公尺;第四款至第七款之安全距離不得逾五十公尺。
  • 2. 第17條:
    集會、遊行有下列情形之一,且經協調、警告、制止無效,非以強制方式不足以排除者,直轄市、縣市政府首長或其指定代理人得強制排除之:
    一、違反第五條規定
    二、逾越安全警戒線或隔離區之協調而嚴重妨礙相鄰集會遊行之進行
    三、以強暴脅迫方式危害生命、身體、自由或對財產、設施造成重大破壞
    四、以強暴脅迫或其他強制方式致道路交通陷於停滯,經適當方法疏導無效
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