當前臺灣面對之經濟安全課題與因應對策

2010/03/05
中華經濟研究院台灣WTO中心副研究員

  2008年下半年全球金融海嘯重創各國經濟,突顯出當前國際間正面對重新定義的經濟安全問題,相較於傳統的國家安全概念,在全球化的時代,包括金融、匯率、貨幣、貿易、投資、能源、糧食等,均成為新的國家安全議題。

  我國經濟發展高度依賴國際貿易,由於兩岸特殊局勢以及政治處境導致參與國際事務不易,因此相較於其他國家,面對之經濟安全更形複雜。2006年國內提出之國家安全報告中,曾指出威脅我國經濟安全的數項因素,包括國際競爭局勢加劇、農業改革不易、能源高度依賴進口、金融體系未臻健全、財政赤字偏高、中國磁吸效應,以及國際經貿活動空間受擠壓等問題。時值全球金融海嘯過後國際政經環境更迭,以及兩岸關係丕變並將洽簽「經濟合作架構協議」(ECFA),我國更須重新檢驗經濟安全議題,據以建立符合時代需要的經濟安全戰略與對策。基此,本文將檢視全球金融危機後我國面對之經濟安全課題,並提出因應對策之建議。

全球金融危機後我國面對之重要經濟安全課題

  大致而言,我國正面對如下的五項重大經濟安全課題:一是全球貿易保護主義重新抬頭:全球金融危機突顯開發中國家過度依賴出口導向之經濟與產業結構,在面臨全球性進口緊縮與消費不彰變局下,遂難避免出口大幅萎縮帶來的傷害。全球貿易保護主義重新抬頭的壓力,更使經濟發展無力振作。

  聯合國在2009年6月於紐約召開「世界金融和經濟危機及其對發展的影響問題會議」中指出,世界已陷入1930年代以來最嚴重的衰退,可能對人類發展產生嚴重後果,阻礙聯合國千禧年發展目標(Millennium Development Goals, MDGs)和其他國際發展目標之實現;金融危機影響層面至廣,包括貿易驟減、商品價格波動、借貸成本提高、匯款收入下降和發展援助弛緩等。其中,由於國際貿易急劇減少,對以貿易為主要經濟成長動力的眾多開發中國家形成沉重打擊。

  依全球透視(Global Insight)機構於2009年12月之估計,2009年全年全球出、進口成長率分別衰退23.0%及23.2%,創下1930年代大蕭條以來最大降幅,貿易融資不足使貿易活動更形雪上加霜。

  另外,世界銀行於2009年3月發表一份報告指出,自2008年金融危機爆發以來,G20集團之國家採取之貿易保護措施達78項。WTO秘書處發佈之報告亦指出,許多會員在國內壓力日增下,逐漸向保護主義靠攏,紛紛提高關稅及執行新的非關稅措施,對於全球貿易影響有待確實估計,其中,多數貿易保護措施集中在對特定進口商品的限制,包括乳製品、鋼鐵、汽車及其零件、化學品、塑膠品與紡織成衣等。

  各國採取的貿易保護措施增加,反應在貿易救濟、爭端案件數量的增加,WTO會員無論就反傾銷調查案件、平衡稅調查案件與防衛措施調查案件的數量,自金融危機發生後均呈增加趨勢。其中,反傾銷調查案件與平衡稅調查案件之數量在2008年增幅均超過27%,防衛措施調查案件之增幅則達37.5%。此外,在非關稅障礙方面,則包括禁運與進口限額措施、技術性貿易障礙、出口補貼、「購買本國貨品」條款等。

  二是對中國出口倚賴程度持續升高:2009年1~11月,我國與亞洲四小龍及中國出進口貿易統計進行比較,可以發現國內因出口集中於少數電子產品,加上我產業在國際分工體系中多半扮演代工角色,缺乏自有品牌,利潤微薄,因此當歐美市場需求大幅萎縮時,國內廠商立即受到訂單縮減及削價之傷害,以致出、進口整體表現不如其他三小龍及中國。隨著全球經濟逐漸復甦,中國及其他東亞國家進出口貿易動能逐漸回復,我國卻仍飽受貿易衰退之苦。

  據經濟部統計,2009年1~11月,我對中國(含香港)出口占我總出口比重達41.7%,較金融風暴發生前之比重更高;而我對其他國家出口所占比重則繼續下滑,包括我國第二大出口市場東協(10國)占我出口比重15.0%,低於2008年之15.2%;對歐洲聯盟(27國)出口所占比重10.4%,低於2008年之11.0%;對美國出口所占比重11.6%,亦持續下滑。

  如比較我在出口市場與其他東亞國家競爭對手之表現,2008年以來,我對主要國家之出口表現,較其他主要亞洲國家及中國遜色,我除對日本出口成長表現相對較佳外,在其他國家之出口成長動能皆顯不足,其中,在美國市場,我出口表現落後中國、韓國、新加坡;在東協四國(泰、馬、菲、印)及歐盟市場我出口成長亦殿後。

  根據中國海關統計,2009年1~11月中國進口總額較2008年同期衰退15.83%。在各進口國家中,以自台灣進口金額衰退幅度最大,達到22.3%,遠超過日、韓、馬、星等國。

  由於許多國家因金融風暴重新檢討出口政策,亟欲分散市場及開發新興區域,我對中國市場的依賴程度卻有增無減,拓展全球其他新興市場之行動亦未收明顯成效,此一趨勢如持續發展,對我經濟安全造成之影響引人憂心。

  三是後全球金融海嘯時代的國家金融與貨幣安全:金融風暴引起各界針對美元作為外匯儲備,以及國際貨幣基金(IMF)及世界銀行等國際組織改革之熱烈討論,也驅使越來越多國家透過雙邊或區域合作架構建立貨幣同盟,或透過簽署協定方式建立合作關係。例如,中國已與韓國、香港、馬來西亞、印尼、白俄羅斯和阿根廷等國,簽署總額超過人民幣6,500億元的雙邊貨幣互換協議,以加強其貨幣安全及人民幣之地位;此外,中國更積極推動與香港、東協國家實施跨境貿易人民幣結算業務,以促使人民幣逐漸朝向「區域性貨幣」之方向發展。

  我國非IMF、世界銀行成員,亦無法參加亞太區域內各國組成之「清邁倡議」,同時亦未能與主要貿易國家簽署貨幣合作或換匯協定。雖然我國外匯存底堪稱雄厚,中央銀行對於外匯之操作及使用備極謹慎,惟在全球化下,我國貨幣安全及匯率政策,亦可能成為我國經濟、金融安全上之防護弱點。

  目前,我國外匯存底超過3,500億美元,僅次於中國、日本等少數國家。根據央行資料,我外匯存底之外幣組成包括美元、歐元、日圓、英鎊、瑞士法郎及加拿大幣等,惟實際之外匯存底資產組合,過去以來央行從未對外公布,但其中美元之組成大致維持在七成左右。

  由於長期來看,美元持續走貶,許多國家開始調整、修正以美元為主體的外匯儲備體系,包括逐漸調整外匯存底內容,以提高其持有其他外幣及資產組合之多元性。對此,我國亦可考慮調整外匯存底之結構,例如增加對於黃金、資源、能源、房地產之配置,以及提高其收益,例如研究是否提撥一定比例之外匯存底,成立策略性投資之主權基金等,俾能更加發揮外匯存底之經濟效益。

  四是外資(含中資)來台投資所涉國家及經濟安全:去年引起各界側目的南山人壽標售案,因由博智金融控股公司及香港「中策集團」合力併購,引發國人對於中資企業來台投資所涉之經濟安全質疑。事實上,其他外資企業與中資企業相同,其如投資於台灣基礎設施、關鍵技術與產業、媒體、文化、通訊、農業,以及房地產時,均有可能涉及經濟發展或國家安全,如2006年美國私募基金凱雷(CARLYLE)擬來台併購知名封裝測試業者日月光即是一例。對此,我國需要建立一套完備的審查機制,以便能在吸引外資(含中資)以及國家發展與經濟安全間取得適當之平衡。

  開放陸資企業來台投資的政策始於第三次江陳會之決議,經濟部於2009年6月底公告〈大陸地區人民來台投資許可辦法〉,自該年7月1日起開放陸資來台投資,開放項目包括製造業64項、服務業117項、公共建設11項,共計192項,惟實際上陸資企業實際來台投資案件並未如預期。根據經濟部投資審議委員會統計,截至2009年12月30日,陸資經核准來台申請共計23件投資案,總投資金額3,749萬美元,遠低於台商赴中國投資的規模。至於開放項目,則以傳統產業與服務業為主,對於陸資企業最有興趣的金融、電信與資訊電子業等,則仍置於禁止投資項目之列。

  睽諸其他民主國家對外資企業投資於重要及敏感性產業及關鍵基礎建設,諸如航空、電力、通訊、鐵路、高速鐵路、輸水管道、地鐵、機場、貨櫃碼頭、隧道等,不乏依據國家安全需要而進行管理或審查之規定,未來外資與中資企業來台投資,我國應可考慮立法建立一套審查法制,對於企業來台投資可能涉及之國家安全事項,以法制程序處理。

  五是與主要國家、區域之經貿合作與佈局網絡不足:為因應全球激烈競爭,推動與主要國家簽署自由貿易協定(FTA)或其他形式貿易協定,已成為當前各國政府維持經濟安全與成長的重要手段,其目的不僅在穩定與重要貿易國家間之經貿關係,更在藉由雙邊或多邊關係取得資源、促進投資與服務業合作、拓展新興市場,以及合作開發第三國市場等。例如,韓國近年在亞太、美歐、中東地區推動FTA及其他形式之合作,目的即在維持韓國在全球及不同地域之競爭力。

  一般而言,FTA涵蓋貿易之比重越高,顯示該FTA對其貿易發展越重要,簽署國對於FTA的貿易倚賴度也越高。以東協十國為例,如汶萊、寮國、新加坡、馬來西亞及緬甸等所簽署之FTA,涵蓋率均超過50%,部份甚至超過75%,越南與菲律賓雖相對較低,亦超過20%,此一情形說明東協整合對東協十國貿易發展之重要性。

  我國現有與中南美洲友邦國家簽署之FTA,貿易涵蓋率尚不到1%,顯示我國現有FTA在貿易上的效果非常有限,因此更需與透過其他形式之各種合作機制,以加強與全球及各地區之合作及佈局。

我國加強經濟安全之政策調整建議

  針對上述五項課題,建議採取如下四項策略:其一,調整強調製造業出口導向的產業結構:全球金融風暴突顯獨尊製造業出口導向的產業結構與貿易政策的風險,尤其在廣大開發中國家紛紛發展出口導向政策的情形下,一旦面臨全球性經濟風暴及景氣衰退,所受衝擊更為嚴重。我國近年雖積極推動服務業及新興產業,但成效並非顯著,尤其服務業出口仍面臨諸多瓶頸。此外,金融風暴後許多國家陸續調整產業發展政策,對於發展生技、綠能、文化創意、觀光旅遊等產業趨之若騖,以東亞國家為例,包括中國、韓國、日本、香港及部分東協國家未來產業發展政策中,不乏高度重疊項目。對此,我國亦需瞭解其他國家未來產業方向,以避免未來又陷入同質競爭的困局。

  其二,制定重要資源、能源與糧食安全之全球性戰略:全球已進入競逐重要資源、能源之時代,參考日本、中國近年積極與主要資源、能源國家發展各種合作關係,以確保對其永續供應無虞,我國亦應由政府主導,推動掌握資源及能源之全球性策略,同時並應鼓勵國營事業、民間企 業於國內及國外自行或合作發展清潔能源、替代能源等。

  農業安全(agri-security)及糧食安全涉及糧食供應、食品安全、環境保護、鄉村發展及國際貿易等問題,此外,氣候變遷、社會發展亦將對糧食安全造成影響。聯合國糧農組織(FAO)業已指出,此次全球金融風暴已使世界糧食安全面臨空前威脅,對此我國應從國家安全的角度,研擬我國中長期農業安全及糧食安全戰略。

  其三,利用兩岸關係契機,加強與全球及區域建立實質合作關係:兩岸關係和緩提供我與其他國家間加強經貿合作之契機,政府應以彈性、務實及多元化之作法,爭取與其他國家改善各種實質合作關係,包括貿易、投資、科技、金融、貨幣、人力資源發展、文化、教育等不同領域。

  其四,研究兩岸三通及ECFA簽署生效後對經濟(國家)安全之影響及對策:兩岸三通及ECFA實施將帶動貨品、勞務、服務、資金之快速流動,其影響至鉅,非僅依賴貿易救濟、爭端解決等機制即能處理。對此,我國宜著手研擬完整之經濟安全(國家安全)對策,以避免兩岸經貿交流之發展危及我國永續發展與國家安全。

【本文原載於《經濟前瞻》雙月刊,第128期,2010年3月5日】

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